2021年5月31日,省林业局制定了《湖南省“恢复植被和林业生产条件所需费用执行标准(试行)”》(湘林法〔2021〕2号)(以下简称《基准》),省政府统一登记号HNPR-2021-25001,自2021年5月31日公布起施行,有效期2年。现将有关内容解读如下:

一、制订本标准的必要性

一是落实森林法和国家林草局关于制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的指导意见的需要。《中华人民共和国森林法》第八十一条第二款规定:“恢复植被和林业生产条件、树木补种的标准,由省级以上人民政府林业主管部门制定”;第七十三条第一款、第三款,第七十四条第一款中规定,对擅自改变林地用途等行为造成林地毁坏的,除责令限期恢复植被和林业生产条件外,还“可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下罚款”;《国家林业和草原局关于制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的指导意见》(林办发〔2020〕94号)第四条对各地设定费用标准提出了指导性意见。为贯彻落实森林法和国家林草局文件,有必要制定具有操作性的行政处罚费用标准。二是满足林业行政执法工作需求。恢复植被和林业生产条件的技术标准我局已下文印发,但对其所需费用的标准尚未制定。实践中,最终费用需要在完成恢复植被和林业生产条件的工作后才能计算,且计算过程非常复杂,而恢复植被具有季节性,并非任何季节任何时间都适宜。但是根据现行《林业行政处罚程序规定》,林业行政处罚案件的办结时限仅为1个月,这就造成了案件办理时限仅为1个月的规定与恢复植被和林业生产条件实际所需费用短期内无法计算的矛盾,造成行政执法机关无法按规定完成行政处罚工作,市县林业行政执法机关希望省局尽快制定统一的处罚费用标准。三是规范林业行政执法行为的需要。严格规范公正文明执法,是对行政执法的基本要求。由省局对相关费用设定标准,可以有效控制执法机关的行政处罚裁量权,既规范林业行政执法机关的执法行为,又有效维护当事人的合法权益。综上,制定恢复植被和林业生产条件所需费用执行标准很有必要。

二、主要内容

(一)明确适用范围。第一条明确本标准适用于具有林业行政执法职权的机关依据《中华人民共和国森林法》第七十三条第一款、第三款以及第七十四条第一款规定,对2020年7月1日以后发生的擅自改变林地用途行为、非法开垦、采石、采砂、采土或者其他活动造成林地毁坏行为实施罚款处罚时关于罚款金额的计算和确定。同时,根据市县林业行政执法机关对新森林法生效前发生、生效后立案处理的案件如何适用难以把握的问题,本标准进行了明确,规定“对2020年7月1日前发生且在2020年7月1日后立案调查的擅自改变林地用途行为,按现行《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定执行;对非法进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动需要给予行政处罚的行为,按原《中华人民共和国森林法》第四十四条或现行《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定执行。但按照《中华人民共和国森林法》第七十三条、第七十四条规定处罚较轻或不认为是违法的,适用《中华人民共和国森林法》第七十三条、第七十四条规定进行处罚。”

(二)明确了具体标准。第二条明确恢复植被所需费用执行标准参照《湖南省财政厅湖南省林业局关于印发〈湖南省森林植被恢复费征收使用管理实施办法〉的通知》(湘财综〔2018〕44号)第六条第一款规定的“森林植被恢复费征收标准”执行。第三条明确恢复林业生产条件所需费用执行标准参照湖南省人民政府办公厅《关于印发〈湖南省耕地开垦费征收使用管理办法〉的通知》(湘政办发〔2019〕38号)收费标准关于低等旱地的标准执行。具体标准为3.7万元/亩(55.5元/平方米)。

(三)明确了处罚幅度。规定“2020年7月1日以后发生的违法行为,处罚幅度按《湖南省林业行政处罚裁量权基准》(湘林法〔2020〕5号)有关规定执行。2020年7月1日前发生且在2020年7月1日后立案调查的擅自改变林地用途行为和非法进行开垦、采石、采砂、采土或其他活动,按原《中华人民共和国森林法》第四十四条或现行《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款的规定执行;处罚幅度按《湖南省林业行政处罚裁量权基准》(湘林策〔2018〕6号)有关规定执行”。

三、关于标准的适用范围

本标准主要是对林业行政处罚中关于恢复植被和林业生产条件所需费用标准的确定,没有涉及补种树木所需费用问题,因此该适用范围与《国家林业和草原局关于制定恢复植被和林业生产条件、树木补种标准的指导意见》(林办发〔2020〕94号)中规定的适用范围并不一致,主要是考虑到本标准所规定的费用是林业行政处罚过程中适用的处罚标准,不是实际所需的最终费用标准,而森林法并没有针对造成林木毁坏时关于补种树木方面的行政处罚规定,因此本标准不宜将树木补种的处罚标准列入。对于时间范围,规定本标准适用2020年7月1日以后发生的违法行为,而2020年7月1日前发生且在2020年7月1日后立案调查的行为原则上适用旧森林法或者现行森林法实施条例,但依据新森林法规定处罚较轻或不认为是违法的,适用新森林法规定进行处罚,是根据新的行政处罚法第37条作出的规定。

四、关于如何适用标准

本标准对恢复植被所需费用标准、恢复林业生产条件所需费用标准分别进行了明确。《中华人民共和国森林法》第七十三条、第七十四条中规定对擅自改变林地用途及毁坏林地的违法行为可以处“恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款”。我们在对擅自改变林地用途及毁坏林地的违法行为进行处罚时,应分别根据被破坏植被的林地面积和被破坏林业生产条件的林地面积按照本标准各自计算恢复植被所需费用和恢复林业生产条件所需费用,两者之和就是罚款的基准金额,再按照裁量权基准确认倍数,最终确定应罚款的金额。在实践中,我们经常会碰到对林地的违规占用或毁坏只破坏了植被,对林业生产条件没有进行破坏的情形,在这种情况下因被破坏林业生产条件的林地面积为零,那么其恢复林业生产条件所需费用也为零,这时我们按照恢复植被所需费用确定罚款金额即可。

五、关于处罚幅度的适用

我们在适用裁量权基准时,应注意行政处罚时适用的法律法规。在行政处罚时,适用旧森林法或现行森林法实施条例时,处罚幅度应按《湖南省林业行政处罚裁量权基准》(湘林策〔2018〕6号)有关规定执行,适用新森林法时,处罚幅度按《湖南省林业行政处罚裁量权基准》(湘林法〔2020〕5号)有关规定执行。