益阳市人民政府

关于推广运用政府和社会资本

合作模式的实施意见（试行）

各区县（市）人民政府，益阳高新区管委会，大通湖区管委会，市直各单位：

为推动社会资本参与公共服务领域投资运营，提高公共产品的供给质量和效率，根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等精神，结合我市实际，现就推广运用政府和社会资本合作（Public－Private Partnership，PPP）模式提出以下实施意见：

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作的重要性

政府和社会资本合作模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广运用政府和社会资本合作模式，是引导调动市场资源、减少政府资源配置、提高公共服务效率的新路径。推广运用政府和社会资本合作模式，有利于减轻财政支出压力，降低地方政府债务风险，提高重点项目建设的保障能力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化；有利于打破行业垄断和市场壁垒，盘活社会资本存量，促进经济社会发展的转型升级，加快形成新的经济增长点。

二、准确把握政府和社会资本合作的基本原则

（一）依法依规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

（二）公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

（三）合作共赢。通过授予特许经营权、加强项目成本监测，建立价费标准和财政补贴动态调整机制、确保社会资本获得合理回报，又防止出现不合理让利或利益输送。通过合作进一步提升政府公共产品供给能力和水平，让公众享受政府和社会资本合作成果。

（四）重诺履约。政府和社会资本法律地位平等，权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信，严格履约。

（五）稳妥推进。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有效推进项目实施，控制项目的政府支出责任，防止政府支付过重加剧财政收支矛盾，带来财政压力。

三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围

政府和社会资本合作模式主要适用于政府负有提供责任并适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、市政公用等基础设施和公共服务领域的新建、改建、扩建及存量项目，鼓励采用政府和社会资本合作模式。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

四、加强政府和社会资本合作的规范管理

（一）项目发起。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

政府发起的政府和社会资本合作项目，由财政部门负责向各行业主管部门征集。各行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中新建、改建、扩建或存量项目中筛选建设急需、风险优化的潜在项目向同级财政部门推荐。

社会资本发起的政府和社会资本合作项目，社会资本应以项目建议书的方式向各行业主管部门提出，再由行业主管部门向同级财政部门推荐。

对于向财政部门推荐的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建、扩建项目应完成可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应按规定提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

（二）项目遴选。财政部门应会同行业主管部门从推荐的项目中遴选条件成熟的项目并制定项目年度和中期开发计划，向同级政府和社会资本合作协调领导小组报告。项目遴选应严格按照市人民政府第56次常务会议确定的“要将有限的PPP项目资金投入统领全局、打基础立长远、改变面貌、增强后劲发展、改善民生的重大项目”原则执行。政府和社会资本合作协调领导小组审核确定的年度开发项目，应明确实施机构和出资主体。项目实施机构根据政府授权组织编制政府和社会资本合作项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告，配合财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。财政部门要建立项目储备的常态机制，将纳入年度和中期开发计划的政府和社会资本合作项目基本信息录入财政部综合信息平台。益阳高新区、大通湖区、市直行业主管部门发起的政府和社会资本合作项目，应及时将有关项目信息报市财政局，由市财政局统一录入财政部综合信息平台。

（三）政府和社会资本合作项目实施方案的主要内容

1．项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

（1）项目资本金。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）精神，各行业固定资产投资项目的最低资本金比例为：城市轨道交通项目为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目为20%；保障性住房和普通商品住房项目为20%，其他项目为25%；钢铁、电解铝项目为40%，水泥项目为35%，煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目为30%；玉米深加工项目为20%，化肥（钾肥除外）项目为25%；电力等其他项目为20%。城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在上述规定最低资本金比例基础上适当降低。

（2）合作期限。项目合作期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，原则上为15－30年。

2．风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等因素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

3．项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设－运营－移交、建设－拥有－运营、转让－运营－移交和改建－运营－移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

4．交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。其中，项目回报机制包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。政府付费项目投资收益率原则上不得超过7%。

5．合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目合同内容包括项目的引言、定义和解释，范围和期限，前提条件，项目融资，项目用地，项目建设，履约担保，保险，守法义务及法律变更，不可抗力，政府方的监督和介入，违约、提前终止及终止后处理机制，项目移交，适用法律及争议解决，合同附件等。

6．监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。政府和社会资本合作协调领导小组审核确定的年度开发项目，应授权有关职能部门或事业单位为项目实施机构，指定地方融资平台公司以及其他市场主体或机构为政府方的出资主体。

7．采购方式选择。项目采购应依法依规进行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当的采购方式。

8．财政承受能力论证

（1）财政支出责任。财政支出责任包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

（2）财政承受能力评估。每一年度全部政府和社会资本合作项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出的比例应当不超过10%。

（四）项目审批。在项目实施方案征求相关部门意见并报同级政府和社会资本合作协调领导小组审核后，项目实施机构应将项目实施方案呈报同级政府常务会议审批，并向同级党委常委会议报告，同时要将政府和社会资本合作项目财政支出责任报同级人大常委会审议后按年纳入财政预算。

（五）合作伙伴选择。政府和社会资本合作项目实施方案审批通过后，项目实施机构应依法选择适当的采购方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、融资能力和财务实力等因素，择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴。

（六）项目合同管理。确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示。对于公示期满无异议的项目合同，经审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方签署合同。需要为项目设立项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

（七）项目绩效评价。建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的主要依据，实现公共利益的最大化。

（八）项目退出机制。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。

五、建立健全工作机制

（一）建立部门联动的协调机制。按照部门职责分工，建立“政府统领、财政牵头、各负其责、上下联动”的协调推进机制，密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作模式积极稳妥推进。

（二）建立项目联评联审机制。精简审批环节，建立项目联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化手续，优化流程，主动加强服务，对实施方案中明确的内容进行审查落实。

（三）建立第三方决策服务机制。建立健全政府和社会资本合作项目咨询服务机构库和专家库，积极发挥财务、工程、法律等各类专业中介机构在政府和社会资本合作项目实施方案拟定、资格预审文件编制、项目洽谈等方面的作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施的效率。

（四）建立多层次监督管理机制。行业主管部门应根据本行业技术标准、公共产品和技术服务规范，加强对公共服务质量和价格的监管。财政部门要做好绩效评价工作，将绩效评价结果作为政府付费和调价的重要依据。依法充分披露项目实施相关信息，接受社会监督。

六、逐步完善支持政策

在充分考虑项目建造成本、运营费用、预期收益率、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理确定财政补贴。探索建立动态补贴机制，将每一年度不超过一般公共预算支出10%的政府和社会资本合作项目财政支出责任报同级人大常委会审议后按年列入财政预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑。财政等部门应会同金融机构，优先支持政府和社会资本合作试点项目融资。对于政府和社会资本合作试点工作成效突出的单位以及规范运作具有示范效应的政府和社会资本合作项目，各级财政部门应采取以奖代补的形式给予资金支持。同时，各级财政部门要积极探索建立政府和社会资本合作项目产业引导基金，采取股权投资等方式对运用政府和社会资本合作模式的项目给予适当支持。

七、切实加强监督检查

加强对政府和社会资本合作项目实施方案、资格预审、合同起草、谈判、履行、退出等全过程管理，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。在明确社会资本方的绩效监测和质量控制等义务的基础上，充分保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。同时，应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。各相关部门要切实履行监管职责，杜绝利益输送和不作为的行为，确保实现公共利益的最大化。

八、组织实施

（一）加强组织领导。各区县（市）要成立政府和社会资本合作协调领导小组，加强对本地区推进政府和社会资本合作模式的统一领导。各有关部门和单位要加强协调配合，形成合力，落实专门人员，切实加强政府和社会资本合作模式推进工作。财政部门负责政府和社会资本合作项目的全面统筹、指导、管理和监督工作，组织开展物有所值评价和财政承受能力论证，以及政府和社会资本合作项目实施过程中的投资评审、政府采购、绩效评价等工作，将报同级人大常委会审批同意的政府和社会资本合作项目财政支出责任纳入年度财政预算和中长期财政规划。发改部门负责政府和社会资本合作项目的指导、协调以及项目的立项审批和职责范围内的节能审查工作。交通运输、民政、农业、林业、水务、教育、文化体育广播新闻出版、旅游、卫生计生等具有行政管理职能的部门或事业单位，根据授权分别为本行业政府和社会资本合作项目实施机构和责任主体，负责编制政府和社会资本合作项目建设方案、初步实施方案、实施方案、招投标方案和项目洽谈、合同签订等工作。地方融资平台公司以及其他市场主体或机构，受委托为政府和社会资本合作项目的出资主体。规划、国土资源、住房城乡建设、环保等部门按照各自职责，负责相关领域的项目审批工作。法制、金融监管、审计、商务、宣传等部门按工作职能，履行相应职责。金融保险机构要积极参与，为政府和社会资本合作提供融资支持和保险服务。

（二）加强宣传培训。大力宣传政府和社会资本合作模式的重要意义，做好政策解读，总结典型案例，回应社会关切，通过舆论引导，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围。开展业务人员培训，全面提升政府和社会资本合作工作人员理论水平和实际操作能力。

（三）开展项目示范。市县两级要选取条件成熟的项目，积极开展政府和社会资本合作项目试点，及时总结经验，通过以点带面，充分发挥好示范项目的带动作用。

（四）建立信息报告制度。各区县（市）和市直各行业主管部门要在每月5日前，向市财政局报送政府和社会资本合作项目进展情况和项目库建设情况。

附件：政府和社会资本合作实施步骤主要内容

益阳市人民政府

2016年9月14日

附件

政府和社会资本合作实施步骤主要内容