益阳市人民政府行政复议决定书

益府复决字〔2022〕73号

申   请   人：晏某甲、晏某乙、黄某某、晏丙

被 申 请 人：益阳市自然资源和规划局。

负   责   人：龚悟云，该局局长。

申请人认为被申请人未依法依规向其支付安置费的行为违法，于2022年10月8日向本复议机关提出行政复议申请，本复议机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：1.确认益阳市自然资源和规划局（以下简称市资规局）未依法依规向申请人足额支付安置费之行为违法。2.市资规局依法依规向申请人支付安置费1000000元及利息69830.13元（以1000000元为基数，自2020年11月30日起至市资规局足额支付申请人安置费之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计算，暂计至提起行政复议之日即2022年10月3日）

申请人称：市资规局在涉及申请人土地房屋的征收拆迁工作中，实施的具体行政行为损害了申请人合法权益，具体如下：

第一，市资规局未在申请人土地房屋被征拆前足额支付安置费。本案中，益阳市人民政府征收土地公告（益政征告字［2020］XX号）（见附件1、附件2）把申请人土地房屋纳入了征拆范围，相关行政主管部门于2020年11月30日实施、执行了该公告，对包括申请人土地、房屋在内的东部产业园XXX村的土地、房屋开展了征收与拆迁工作（见证据1、证据2、证据3），申请人对此予以充分配合。《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（益政发〔2018）8号）（以下简称《安置办法》）第三条第三款、第四款、第五款和《益阳市资规局机构设置》（见附件5）中规定，可见，向申请人支付安置费的工作是有明确主体来负责的。但在本案中，截止至申请人土地房屋被征拆当日，市资规局仍未向申请人支付安置费，这一行为违反了“先补偿安置后征拆”的法律原则。市资规局违反“先补偿安置后征拆”法律原则的事实，得到了受市资规局委托征拆工作的相关主管部门工作人员的承认。首先，在2022年3月18日举行的听证会上（见证据5、附件6），与会村干部既承认了款项被拖欠的事实，也承认了个别工作人员的上述违法行为（对不安排安置房的被征拆户的补偿标准，从200000元/人违法压低至85000元/人）。其次，在2022年5月18日举行的接待会上，工作人员承认在涉及申请人土地房屋的征拆工作中，存在违反“先补偿安置后征拆”原则的行为，该行为导致了包括申请人在内的被征拆人，在被征拆的近两年里，一直没有实现平稳过渡与有效安置，过渡期内的基本居住和生活条件没有保障（见证据6）。

第二，如何认定市资规局应支付申请人安置费的具体数额（申请人满足补偿安置的条件见附件1至附件11）。首先，按照《安置办法》第二十八条，《益阳市城市规划区集体土地上村（居）民住房建设管理办法（试行）》（益政发（2016）12号）（以下简称《管理办法》，见附件7）第六条第一款第二项之规定，由于申请人达到分户条件及相关补助安置条件，因而申请人两户享受搬家费、过渡费，并增加1人享受货币安置补助。其次，按照《安置办法》第三十五条至第四十条规定，与《管理办法》第六条、第七条、第四十条之规定，由于对申请人未安排安置房，而是适用货币化安置方案，且申请人满足相关安置条件及待遇，因而市资规局须依法支付申请人安置费1000000元（200000×5元），该标准依法依规同样适用于是东部产业园XXX村XX路的其他被征拆人（见证据7）。

第三，如何认定市资规局因未及时足额支付申请人安置费，对申请人造成的损失。《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第二十九条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》（2012年修正）第三十六条第八项规定，本案应当以赔偿直接损失为原则。但本案中，若上述款项不计付利息，则会使申请人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使市资规局继续拖延履行法定义务（见证据8），因而市资规局未及时、足额支付安置费亦应属于直接损失的范围，即应予赔偿申请人利息。对于利息的计算标准，参考《中华人民共和国国家赔偿法》（2012年修正）第三十六条第七项规定，违法损害赔偿金应当以全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）来计付利息。利息计算的起止时间与违法行为的期间相同，从上述强拆行为开始至安置费足额补偿至申请人为止，从2020年11月30日起开始计算，至市资规局足额支付上述款项时停止计算。因此，以上述安置费1000000元为本金，市资规局分别应支付的利息为（暂计至提起行政复议的日期2022年10月3日，实际补偿上述本金后再加算利息）：安置费利息69830.13元。

第四，关于市资规局要求申请人签订空白征拆协议的问题。2020年5月25日，市资规局及受其委托征拆工作的相关主管部门与申请人就土地房屋征拆事宜缔约，双方就征拆协议的内容形成了口头合意，东部产业园XXX村XX路其他被征拆人也是被要求以同样的方式前往缔约。正因为双方在口头已达成合意，申请人才应益阳市资规局及受其委托征拆工作的主管部门的要求，以最大的诚意先行在其提供的格式协议上签字，但该格式协议既没有依法依规对安置费进行约定，也缺少市资规局的公章，甚至该协议的原件以及协议中补偿款的明细表仍被扣留至今（见证据9）。可见，申请人是签订的是由市资规局工作人员提供的空白协议。2020年1月1日起（申请人土地房屋被征拆前）施行的《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条规定可知，征拆协议不再是征拆项目申报工作的必备要件，并非征拆的法定程序。因此，无论益阳市资规局的相关工作人员出于什么目的要求申请人签订该空白征拆协议，无论该格式协议上款项的数额为多少，也无论其是否会在事后擅自修改该协议上的内容，都不影响申请人依法依规应得到的款项数额。但是，若复议机关从自身内部工作流程的角度，认为审查该协议对审理本案确有必要，申请人认为需要附带对过渡费、搬家费的问题进行审查，并依法作相应处理：一，市资规局在该协议上确定的过渡费、搬家费数额，是否为依法依规核算后所得出的结果，相应的，市资规局应出示征拆协议第二条中约定的明细表；二，若该协议上的数额正确，那么市资规局是否已依法依规向申请人足额支付过渡费、搬家费。如果没有足额支付上述两笔款项，复议机关应当监督市资规局依法履行支付上述款项及赔偿申请人损失的义务。其中，向申请人支付过渡费、搬家费的依据是《管理办法》第六条第一款第二项，以及《安置办法》第二十六条、第二十七条，向申请人赔偿相应损失的计算标准与本申请书第三点中的标准相同。

第五，与本案有关的其他实体及程序问题。就本案立案受理后市资规局的核查工作而言，即便判断申请人是否满足上述补偿安置条件的问题是在本行政复议中处理，但作为被申请人的市资规局毕竟是行政机关而非司法机关，因而其后续在审核上述款项的有关材料时需要发挥行政机关应有的主动性，在权限范围内积极检索材料并予以核实，而不能仅仅依据申请人在本次复议中提交的材料来作简单的认定，因为申请人作为普通群众，能力有限，在本案中只能提供在信息公开范围内能够检索到的初步材料，一些与本案受理与审理直接相关的材料（特别是涉及行政隶属关系、行政区划名称、机关职能与人员变动的材料），大都属于行政机关的内部工作文件，申请人是没有权限查阅的。因此，市资规局须积极履行其法定职责。

综上所述，市资规局违反了“先补偿安置后征拆”为原则的相关法律法规及规范性文件，至今仍拖延履行向申请人支付安置费的法定义务，这既损害了申请人居住权利与合法住房财产权益，给申请人造成了直接经济损失，又未能保证申请人在过渡期内的基本居住和生活条件，申请人原有生活水平降低，长远生计也难以保障。

请行政复议机关公正复议，维护申请人的合法权益。

被申请人称：因申请人认为被申请人未足额支付安置费行为违法提出行政复议申请，现答复如下：一、本案不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项之规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，属于行政复议受理范围。本案中，申请人请求支付安置费用，实际上是请求被申请人履行法定职责，申请人应先向行政机关提出申请，未先向行政机关提出履职申请的，不属于行政复议受理范围。

二、案涉征地程序合法，且申请人已经足额领取了案涉房屋拆迁补偿费用。2019年6月24日，被申请人在高新区XXX村张贴发布拟征收告知书，2019年11月27日，湖南省人民政府作出农用地转用、土地征收审批单，案涉集体土地被批准征收。2020年9月3日，益阳市人民政府发布征收土地公告、征地补偿安置方案公告。2020年5月20日，申请人晏某甲与原益阳市人民政府征地拆迁管理处签订房屋拆迁补偿安置协议书，约定乙方应得补偿款为147287元，2020年8月20日，益阳高新区征地拆迁事务所已经足额向申请人晏某甲支付了房屋拆迁补偿款项147287元。2020年5月25日，申请人晏某乙与原益阳市人民政府征地拆迁管理处签订房屋拆迁补偿安置协议，约定补偿款项为482280元，2020年8月5日，益阳高新区征地拆迁事务所已经足额向申请人晏某乙支付了房屋拆迁补偿款项482280元。

三、安置费用需待联席会议对申请人户的安置资格认定后进行发放。 根据《益阳市集体土地征收与拆迁补偿安置办法》的通知（益政发〔2018〕8号）第三十九条“安置对象应由市、区县（市）人民政府（管委会）征地拆迁工作联席会议审定，并予以公示”的规定，本案安置对象资格的审查及确认，待联席会议进行审定，答复人需要根据联席会议审定公示情况进行安置补偿。

综上，请求复议机关驳回申请人的复议申请。

本复议机关查明：2019年6月24日，被申请人发布《拟征地（使用土地）告知书》（益资规拟征字〔2019〕XXX号）。该告知书拟征地（使用土地）位置为益阳市赫山区XXX街道办事处XXX社区、XXX镇XXX村、益阳高新区东部产业园办事处XXX村，拟征地10.8507公顷。其补偿标准和安置按照（参照）湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发〔2018〕5号）和益阳市人民政府《关于调整资阳区赫山区征地补偿标准的通知》（益政发〔2018〕15号）规定执行。青苗和地上附着物补偿标准按照（参照）益阳市人民政府关于印发《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的通知（益政发〔2018〕8号）规定执行。安置途径明确为计划采取货币补偿和集中选址方式安置。2019年就上述用地被申请人取得《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（（2019）政国土挂字第XXX号）批准。

2020年9月3日，益阳市人民政府就《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（（2019）政国土挂字第XXX号）批准征用的土地发布《益阳市人民政府征收土地公告》（益政征告字〔2020〕XX号）和《征地补偿安置方案公告》（益政征补告字〔2020〕XX号）。其中征地公告明确农业人员安置途径主要采取货币安置，补偿安置方案公告进一步明确了XXX村安置方式采取规划选址集中安置或货币安置，XXX村安置方式采取异地新建安置。两份公告及湖南省政府审批单均于当日张贴于XXX村村委公示栏，并告知了救济途径。

2020年5月25日，益阳市人民政府征地拆迁管理处和申请人之一的晏某乙签订“XX路房屋拆迁补偿安置协议书”。该协议书对申请人房屋及地上附着物给予补偿，补偿款含搬家费、过渡费等计482280元，按期腾地奖励33792元。并附有项目房屋拆迁勘丈平面图、拆迁房屋勘丈现场记录表及XX路项目拆迁补偿费用明细表。该协议没有明确安置方式，被征拆人晏某乙签字，征拆部门益阳市人民政府征地管理处直属事务所盖章，项目负责人、经办人、见证人进行了签字。

同日，益阳市人民政府征地拆迁管理处和申请人之一的晏某甲签订“XX路房屋拆迁补偿安置协议书”。该协议书对申请人房屋及地上附着物给予补偿，补偿款含搬家费、过渡费等计147287元，按期腾地奖励17312元。并附有项目房屋拆迁勘丈平面图、拆迁房屋勘丈现场记录表及XX路项目拆迁补偿费用明细表。该安置协议亦没有确定安置方式，被征拆人晏某甲签字，征拆部门益阳市人民政府征地管理处直属事务所盖章，项目负责人、经办人、见证人进行了签字。

2020年8月5日，益阳高新区征地拆迁事务所通过银行转账方式向申请人晏某乙、晏某甲支付房屋拆迁补偿安置协议所确定的房屋拆迁补偿款。

2022年9月13日，申请人向本复议机关申请复议，将益阳市城管执法局列为被申请人，请求市城管执法局等部门支付安置费、过渡费及搬家费等。2022年9月15日，本复议机关认为申请人的申请书没有申请人签名且复议请求不明确等要求申请人进行补正。2022年9月19日，本复议机关收到申请人的邮寄的行政复议授权委托书，委托傅某某为申请人委托代理人。

2022年9月26日，本复议机关收到申请人的行政复议申请书、行政复议授权委托书和U盘保存的证据。在这次的复议申请中申请人将益阳市高新技术产业开发区管理委员会列为被申请人，请求确认被申请人未向申请人支付安置费、过渡费、搬家费等行为违法，同时请求支付相关费用及利息。2022年9月28日，本复议机关向申请人等发出补正通知书行政复议申请通知书，告知申请人应当将益阳市自然资源和规划局列为被申请人。

2022年10月8日，本复议机关收到申请人邮寄的行政复议申请书，被申请人为益阳市自然资源和规划局，同时有行政复议授权委托书及U盘保存的证据。

另查明：2020年5月27日，益阳市公安局XXX派出所对申请人之一的晏某甲进行了常住人口登记，户主为晏某甲，住址为XXX镇XX村XXX村民组XX号，2020年5月27日迁来本址。

2010年4月29日，派出所对晏某乙进行了常住人口登记，户主为晏某乙，住址为XXX镇XX村XXX村民组XX号，1983年迁来本址。还有妻黄某某、子晏丙等人。

2009年3月，晏某乙取得农村土地承包经营权证（编号：湘XXXXXXXXXXXX），发包方为XXX村委会，承包方为晏某乙，承包期限2009年3月21日至2025年12月31日，承包方式为家庭承包，基本农田2.13亩，共3块。

认定以上事实的证据有：1.行政复议申请书；2.身份证复印件；3.授权委托书；4.益阳高新区东部产业园办事处对XX南路已按收购价补偿的房屋进行拆除腾地方案；5.申请XX南路拆迁户安置报告（申请人：蔡某、刘某甲、刘某、刘某乙）；6.XX路房屋拆迁补偿安置协议书（被拆迁人：晏某乙）；7.XX路房屋拆迁补偿安置协议书（被拆迁人：晏某甲）；8.益阳市人民政府征收土地公告（益政征告字〔2020〕XX号）；9.湖南省农用地转用、土地征收审批单（2019政国土挂字第XXX号）；10.晏某甲、晏某乙户口本复印件；11.农村土地承包经营权证(编号：湘XXXXXXXXXXXX）；12.拟征地（使用土地）告知书（益资规拟征字〔2019〕XXX号）；13.征地补偿安置方案公告（益政征补告字〔2020〕XX号）；14.相关公告拍照图片；15.户口登记本。

本复议机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年版）第二十五条“…市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”以及《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（益政发〔2018〕8号）第三条第二款：“市、县（市）国土资源行政主管部门负责管理本辖区内集体土地征收与房屋拆迁补偿安置工作”的规定，被申请人具有对本辖区范围内集体土地征收与房屋拆迁补偿安置的职权。

案涉建设项目益阳市人民政府于2020年9月3日就《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（（2019）政国土挂字第XXX号）批准征用的土地发布《益阳市人民政府征收土地公告》（益政征告字〔2020〕XX号）和《征地补偿安置方案公告》（益政征补告字〔2020〕XX号）后，被申请人作为市级人民政府土地行政主管部门理应主动履行审批单批准征用土地范围内的土地征收和补偿安置职责。

本案中，被申请人对申请人的集体土地及房屋进行征收，在2020年5月25日与申请人签订了房屋拆迁补偿安置协议书，在同年8月将拆迁补偿款打至申请人账户。《征地补偿安置方案公告》（益政征补告字〔2020〕XX号）虽确定了申请人所在村的安置方式采取规划选址集中安置或货币安置，但所签订的房屋拆迁补偿安置协议并没有明确具体的安置方式，在此情形下申请人主张要求被申请人支付1000000元安置费及利息的理由不成立。但根据益阳市人民政府《关于印发〈益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法〉的通知》（益政发〔2018〕8号）第三十五条：“ 房屋拆迁安置采用住房货币化安置、异地新建安置和安置房安置，具体安置方式和标准按照市、县（市）人民政府相关规定执行。”、第三十九条：“安置对象应由市、区县（市）人民政府（管委会）征地拆迁工作联席会议审定，并予以公示。”的规定可知，无论采取何种方式对被征拆对象进行安置，被申请人都应予以释明并积极推进，但到目前为止，被申请人并没有予以明确并落实。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定，本复议机关决定：

责令被申请人对申请人履行补偿安置职责。

申请人如不服本复议决定，可在收到行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

2023年1月3日