益阳市人民政府行政复议决定书

益府复决字〔2022〕7号

申  请  人：桃江县浮邱山乡某村某村民组

负  责  人：胡某，该组组长

被申请人：桃江县人民政府

负  责  人：周登高，该县县长

第  三  人：桃江县浮邱山乡人民政府

负  责  人：文毅，该乡乡长

第  三  人：桃江县浮邱山乡某村村民委员会

负  责  人：吴某，该村村委会主任

申请人不服被申请人2021年11月29日作出的《行政处理决定书》（桃政决字〔2021〕第2号）（以下简称《处理决定》），2022年1月18日向本复议机关申请行政复议，本复议机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：

1. 撤销被申请人2021年11月29日作出的桃政决字〔2021〕第2号《处理决定》；

2.确认争议的土地的所有权、使用权归申请人所有。

申请人称：该争议的土地权属纠纷系被申请人按照第三人桃江县浮邱山乡人民政府提供的证据作出的决定书，对申请人提供的证据不作任何审查。而核查争议土地的历史情况与使用现状是确定权属的事实基础，然而被申请人对上述事实予以回避，不考虑证据的三性就决定土地权属的归属，致使争议处理缺乏事实依据，并存在严重的法律适用问题，具体如下：

一、争议的土地一直以来由申请人管理、使用。1962年进一步对该宗地确权给了申请人。申请人组织所在组的村民用3亩地为基础创办了某甲麻石厂。1963年原某公社某大队接管该厂，1964年8月又由原某公社接管开办，对厂名变更为某乙麻石厂，但对该厂的土地未作任何变更，其土地仍归申请人。到70年代中期，原某公社为扩大石厂规模，需要扩大面积，将申请人的田土借用扩充石厂开采用地，申请人所在组的村民为了配合原某公社开办麻石厂，给予了原某公社的方便，虽然未对申请人给予任何补偿，申请人为响应号召同意用责任田扩大麻石厂，将原有的面积3亩增加到10亩。1995年，某乙麻石厂被洪水淹没，造成申请人土地形成石氹，给申请人带来了一定的困难，但申请人并未要求政府伸出援助之手帮助申请人脱离困境，而是申请人为解决困难，脱离困境，在石氹中抽水养鱼，一直由申请人管理至今，并在此仍办理了麻石厂。第三人桃江县浮邱山乡人民政府所称的“1995年、1996年桃江县连续两年发生洪水，导致该麻石厂损毁倒闭，并形成水坑，且一直处于荒废状态。从麻石厂停产后浮邱山乡人民政府仍安排了原企业公司人员周某等人留守，进行安全监管、维护资产等直至2016年”根本不是事实，周某等人根本不是第三人桃江县浮邱山乡人民政府安排的留守人员，第三人桃江县浮邱山乡人民政府给付周某等人并不是工资，而是周某等人的承包款，在本案中第三人桃江县浮邱山乡人民政府未提供任何证据予以证实。第三人桃江县浮邱山乡人民政府在2019年7月24日的处理决定中称原有的麻石厂的土地系“国有资产”，在本次处理决定中又称系浮邱山乡“全民所有”，按第三人桃江县浮邱山乡人民政府的说法，争议的土地系全国人民所有。对于第三人桃江县浮邱山乡人民政府就争议土地不管是属于浮邱山乡“国有资产”，还是浮邱山乡“全民所有”，第三人桃江县浮邱山乡人民政府对上述所有权的说法均没有提供任何证据证实。

2017年7月29日，桃江县国土资源局作出的“关于吴某等2人上访要求确定蛇形山村民组对某乙岩厂的土地所有权、使用权的问题的答复”中，已经明确，经调查“……土地主要来源于原某大队的原某丙生产队和原某丁生产队，土地主要为水田和山地……”的相关情况，能够证实，第三人浮邱山乡人民政府和桃江县浮邱山乡某村村民委员会在此并没有土地，全部土地来源于申请人的责任田和山地，该宗地使用权系申请人所有（原某丙生产队和原某丁生产队为现在的申请人）。

二、争议的土地依法应当归属申请人，理由是：申请人从解放初期就对该宗地拥有使用权，虽然原某公社某大队和原某公社在此地上开办过麻石厂，但申请人只是将该地借给原某公社某大队和原某公社，并未对该宗地进行任何处分，政府也未对该宗地作出任何处理，申请人依法对该土地享有使用权。申请人从解放初期对该争议地管理使用至今，除申请人外的桃江县浮邱山乡及某村的其他村民从未对该宗地进行过任何管理，更不存在使用，根据《中华人民共和国国土法》的有关规定，该宗地不存在土地的使用权和管理权争议。

三、被申请人作出的处理决定将争议地确权给第三人桃江县浮邱山乡全民集体所有和某村农民集体所有没有事实依据，且适用法律完全错误。

被申请人依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定:“农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”依据该法条规定，试问被申请人桃江县人民政府有什么事实和证据证实除申请人外的其他农民对该争议土地使用过，申请过确权的依据是什么，被申请人桃江县人民政府在无根无据的前提下，武断地将属于申请人的土地确权给了浮邱山乡及某村农民集体所有，明显损害了申请人的合法利益。

被申请人已经查明所争议的土地经过数十年一直是申请人使用至今，而被申请人仅以第三人桃江县浮邱山乡人民政府的答辩意见作为了确定权属的依据，明显违背了法律规定。根据《土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。诉争的土地属于申请人，且绝大部分系申请人的耕地，被申请人应当交由申请人恢复耕种，而不是确权给第三人桃江县浮邱山乡全民所有和某村农民集体所有。

综上所述，被申请人在无任何事实依据的情况下将土地确权给第三人桃江县浮邱山乡全民所有和某村农民集体所有，完全背离了基本事实与法律常规，是极端错误的。请求复议机关予以纠正，公平公正处理本案，依法维护申请人的合法权益。

被申请人称：一、关于申请人认为《处理决定》是按照桃江县浮邱山乡人民政府的陈述、对申请人提供的证据不作任何审查、不考虑证据的三性、缺乏事实依据所作出的。被申请人所作的《处理决定》是在认真调查的基础上，依据相关法律法规的规定，经慎重考虑作出的，不存在只按桃江县浮邱山乡人民政府的陈述作出。其理由是，2020年11月6日，申请人向被申请人下属组成部门桃江县自然资源局重新提交了《土地确权申请书》，请求将原某乙麻石厂42.36亩土地的所有权确权给申请人，桃江县自然资源局于2020年11月11日受理后，按照法定程序，依法进行了调查，于2021年5月8日向被申请人提交了《土地权属争议调查处理建议意见书》，10月27日提交了《土地权属争议调查处理补充意见书》，被申请人是依据桃江县自然资源局的调查意见慎重作出的行政处理决定。

二、关于申请人认为争议的土地一直以来由申请人管理和使用。根据调查所查明的事实，1963年原某公社某大队接管申请人所提的麻石厂，1964年8月又由原某年公社接管开办某乙麻石厂（正式改名称为某乙麻石厂），无论是当时原浮邱山乡企业公司经理、副经理，还是被答复人某组的相关村民，都承认是1964年原某公社接管开办某乙麻石厂的，一直到1995年洪水受灾后才停办。申请人的《土地确权申请书》中的内容也予以了承认。申请人认为争议的土地一直以来由其管理和使用是不正确的。

三、关于申请人认为《处理决定》确权给浮邱山乡全民集体所有和某村农民集体所有没有事实依据、适用法律错误。被申请人的行政处理决定是根据事实和法律规定，依法定程序作出的。作出行政处理决定的主要法律依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条，农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。原某公社集体经济组织（后机构撤并称为浮邱山乡集体经济组织）在1964年8月开始就使用某乙麻石厂的集体所有土地，也就是争议土地，一直使用到1995年洪水灾毁后才停止，所以浮邱山乡全体农民集体使用其他农民集体所有的土地过20年以上。

综上，请求复议机关依法维持被申请人所作出的《行政处理决定书》。

第三人桃江县浮邱山乡人民政府和桃江县浮邱山乡某村村民委员会在复议期间均未提交答辩意见和有关证据材料。

本复议机关查明：争议地（又称“某乙麻石厂”）位于桃江县浮邱山乡某村，其四至为东临道路、资水岸边，南抵某化工厂，西抵道路、某组水田，北抵空地、道路，面积为42.3624亩。

1949年在争议地已创办麻石厂，当时是个人创办，规模较小。后某大队接手开始办麻石厂，并且新占了一些田地，但没有签订用地协议，具体面积不清。1965年原某公社开始从原某大队处接手该麻石厂，并相继在原某大队麻石厂的基础上扩大了范围，主要占用的土地是原某大队的山地，原某丙生产队、原某丁生产队、原某戊生产队都有份，但具体占用每个生产队多少土地面积，因没有签订协议没有记载，亦没有查实。

上世纪七十年代末八十年代初，原某村向原某乡人民政府提出，要求从乡石料厂分出部分土地，由村单独开办了麻石厂，当时也没有办理转让手续。

1989年桃江县某乡企业公司为乡办石料厂申请工商企业注册登记，名称为“桃江县某乡石料厂”，登记经营场所面积21270平方米，注册资金64656元，企业性质为集体所有制企业，并分别于1990年、1991年、1992年、1993年、1994年、1995年进行了年检。

1995年、1996年桃江县连续两年发生洪水，导致桃江县某乡石料厂和原某村办麻石厂损毁倒闭，并形成水坑，且一直处于荒废状态。桃江县某乡石料厂停产后浮邱山乡人民政府仍安排了原企业公司人员周某等留守，进行安全监管、维护资产等。

2016年7月7日桃江县征地拆迁安置办公室、浮邱山乡人民政府、桃江县城市建设开发有限责任公司、西环线项目建设指挥部四方签订《弃土场用地协议》，该协议主要内容为，争议地可做弃土场使用，可用面积为42.3624亩（枳木山村占30%），临时用地补偿费按7600元的标准进行包干补偿，总计补偿费321954元，由浮邱山乡人民政府收取。2016年7月14日浮邱山乡人民政府将其中的114000元拨付给了第三人某村村民委员会，2017年1月14日浮邱山乡人民政府与周某等八人达成《人民调解协议书》，将补偿费中的59632元作为周某等八人的工资和投资款进行了支付，申请人组因未得到补偿，遂引发争议。

2017年7月8日吴某等2人向桃江县信访局上访要求确定申请人组对争议地的土地所有权、使用权。2017年8月29日原桃江县国土资源局作出了《关于吴某等2人上访要求确定某村民组对原某乙麻石厂的土地所有权、使用权问题的答复》，该答复意见认为争议地土地所有权为浮邱山乡农民集体所有，某乙麻石厂的集体建设用地使用权为浮邱山乡人民政府和某村村民委员会共有，具体份额由浮邱山乡人民政府与某村村民委员会根据有关协议协商确定。

2018年4月25日申请人认为第三人浮邱山乡人民政府、某权占有争议地，向被申请人提出土地确权申请，请求对争议地进行确权。2019年7月24日被申请人作出《处理决定》，确定争议地所有权归浮邱山乡全民集体所有，土地使用权归第三人浮邱山乡人民政府所有，并于2019年8月14日向申请人和第三人送达。申请人不服被申请人作出的该决定，于2019年9月3日向本复议机关提出行政复议申请，2019年11月19日，本行政复议机关撤销了被申请人2019年7月24日作出的《处理决定》；责令被申请人依法重新处理该土地权属争议；驳回申请人提出的确认争议土地所有权、使用权归申请人所有的行政复议请求，并送达申请人和第三人。

2020年11月6日申请人再次向被申请人提出土地确权申请，请求将争议地确权给申请人，2020年11月11日被申请人所属的桃江县自然资源局决定受理该土地权属争议案，并分别于2020年11月11日向申请人发出了《土地权属争议案件受理通知书》，于2020年11月17日向第三人浮邱山乡人民政府发出了《答辩通知书》。第三人浮邱山乡人民政府既未作答辩，也未提交任何证据材料。2021年3月31日桃江县自然资源局工作人员对某组原组长、相关村民、原浮邱山乡企业公司原经理及副经理进行了调查。2021年4月6日，桃江县自然资源局向浮邱山乡人民政府发出《关于浮邱山乡原某乙麻石厂土地权属争议案进行调解的征求意见函》，征求浮邱山乡人民政府意见是否愿意接受调解。2021年4月19日，浮邱山乡人民政府向桃江县自然资源局向作出《关于浮邱山乡原某乙麻石厂土地权属争议案进行调解的征求意见函的回复函》，对浮邱山乡某村蛇形山村民组的权属争议申请，不予认可，不同意调解。2021年5月8日桃江县自然资源局向被申请人出具了《土地权属争议调查处理建议意见书》，该意见书认为争议地所有权按各自实际份额确定给浮邱山乡全体农民集体和某乙村农民集体共同所有。2021年10月27日，桃江县自然资源局向被申请人出具了《土地权属争议调查处理补充意见书》，主要内容为：申请人所称原某乙麻石厂的集体土地所有权按各自实际确定给浮邱山乡全民集体所有土地面积为27.36亩和某乙村农民集体所有土地面积为15亩。

2021年11月29日被申请人根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定作出《处理决定》，主要内容为：浮邱山乡原某乙麻石厂的集体土地所有权归浮邱山乡全民集体所有和某村农民集体所有，其中浮邱山乡全民集体所有土地面积为27.36亩，某村农民集体所有土地面积为15亩。并于2021年12月1日向申请人送达。申请人不服被申请人作出的该决定，于2022年1月18日向本复议机关提出行政复议申请，本复议机关依法予以受理。因案情复杂，2022年3月15日本复议机关决定将该案延期至2022年4月17日作出复议决定。

另查明，现在的某村曾称某大队、某村，现在的某村民组系由当时的某丙生产队、某丁生产队、某戊生产队合并而成。1995年撤区并乡时，原某乡合并到浮邱山乡，原某乡人民政府的全部资产由浮邱山乡人民政府接管。

本复议机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款和《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款的规定，被申请人及其所属的自然资源局具有对该土地权属争议进行调查、调解和作出处理决定的法定职责。

本案中，《处理决定》是否合法主要涉及以下两个问题：一是关于农民集体连续使用其他农民集体所有土地的问题。被申请人认为争议地于1949年就已开办麻石厂，并先后由个人、原某村、原某乡在争议地开办麻石厂，且开办麻石厂的土地主要来源于原某大队的山地，原某丙生产队、某丁生产队、某戊生产队都有份（即现在的申请人），是否还使用了其他农民集体组织的土地没有查实，原某乡接手村办麻石厂后又相继进行了扩建，并占用部分土地，扩建占用的土地来源及面积等被申请人亦未查实。原某村向原某乡人民政府提出要求从乡石料厂分出部分土地由村单独开办了麻石厂，原某村分得的部分土地是使用哪个农民集体组织的土地被申请人亦未查实。二是关于第三人某村委（原某村）连续使用其他农民集体组织土地是否已满二十年的问题。被申请人认定1981年原某村单独开办麻石厂使用土地至1995年因洪水停产倒闭止，期间只有十四年，无证据证实原某村对其从原某乡石料厂分得的土地连续使用并管理超过二十年。因此，被申请人依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定作出的将争议地所有权分别确权为乡全体农民集体所有和村农民集体所有，其中浮邱山乡全民集体所有土地面积为27.36亩，某村农民集体所有土地面积为15亩的《处理决定》，认定事实不清，证据不足，适用依据错误。

申请人在行政复议申请中请求行政复议机关确认争议土地的所有权、使用权的归属问题，此系被申请人的法定职责，该复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。

综上所述，被申请人所作《处理决定》认定事实不清，证据不足，适用依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第2目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本复议机关决定：

一、撤销被申请人桃江县人民政府作出的《行政处理决定书》（桃政决字〔2021〕第2号）；

二、责令桃江县人民政府依法重新处理该土地权属争议；

三、驳回申请人提出的第二项行政复议请求。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

2022年4月7日