工程建设关系国计民生，质量安全至关重要。为保障工程质量，我国已建立起较为完备的法律法规体系和技术标准规范，如《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《建设工程抗震管理条例》等，覆盖了工程建设的各个环节。
以施工许可为核心的工程建设审批制度，在保障工程质量和施工安全方面发挥着基础性作用。根据现行规定，建设单位在工程项目开工前必须依法取得施工许可证，以确保项目符合相关规划、设计和质量要求，从源头上防范安全风险。
但建筑工程施工许可证的办理模式过度依赖事前审批，监管重形式、轻过程，导致审批程序繁琐、效率低下，不仅影响项目建设的质量和进度，也增加企业合规成本，制约营商环境优化。要在确保工程质量底线的前提下实现“办得快”，就必须加快推动从以事前审批为主向以事中事后监管为主的转变，简政放权、优化流程、提升透明度，通过制度创新实现降本增效，既减轻企业负担，也提升公共管理效能。
部分省市积极响应“放管服”改革，探索审批流程标准化、便利化路径。在全国范围内，海南、重庆、辽宁、成都等地在推进“以函代证”审批制度改革，北京、上海、深圳等地亦在推进“分段办”审批制度创新，但天津与山东的探索具有代表性，形成了各具特色的“提速提效”实践样板，也为制度创新提供了可复制、可推广的经验。下文将以两地实践为例，为相关制度在云南的探索与实践提供有益借鉴。
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01
典型地区改革样本：天津、山东的机制创新与启示
天津于2019年9月18日发布《天津市深化工程建设项目审批制度改革实施方案》，创新推行“以函代证”机制，并详细规定了各个环节的主管部门。通过“函证并行”“承诺制保障”和“流程再造”三位一体改革，显著提升审批效率。实施过程采用“四函递进”模式，具体程序如下：
针对市政基础设施和政府投资类公共服务建设项目（涉及公共安全、生态安全、危险化学品、输油、供气、文物保护等特殊工程除外），在工程建设项目审批过程中分别出具《前期工作意见函》《规划设计方案审查意见函》《施工登记意见函》，替代传统证照，企业凭函即可开展勘察设计、招标及施工，大幅压缩筹备周期。
同时，企业自愿承诺限期补齐手续，审批部门基于信用评估直接办理，并强化事中事后监管。天津还合并规划与施工许可阶段、前置环评等环节，推动“拿地即开工”。例如，泰达山河光学项目采用“模拟审批+双管家+专家”全程代办服务，实现从签订土地合同到取得施工许可证仅用41天，高新区产业项目则实现最快3天开工。改革还延伸至化工项目审批（如长芦新材料“四证齐发”）和历史遗留问题处理（如武清区通过“以函代证”为企业补办不动产登记以助力其产业升级）。
山东则创新推行施工许可“分段办”模式，自2022年起，允许房屋建筑工程按“基坑支护和土方开挖”“地下室”“±0.000以上”等阶段分别申领施工许可证，各阶段达到法定条件即可单独办理。审批手续整合为“一表申请、一窗受理”，审批时限压缩至最长3个工作日。
淄博市中建·智立方项目通过分段办理16个单体许可，提前2个月开工并节省成本超百万元；博山区新材料产业园项目凭分段施工许可提前5个月施工。
此外，山东还配套“分期验收”机制，如临淄区中化学天辰项目通过该机制提前6个月交付使用，有力地帮助了企业在激烈的市场竞争中抢占先机。截至2024年，淄博市512个项目采用分段许可，16个项目实现分期投用，打造出“分段施工+分期验收”的山东样板。
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02
云南探索“以函代证”与“分段办”审批模式的现状与路径选择
当前，云南省在工程建设项目审批改革方面已展开初步探索，尽管整体推进仍处于初级阶段，制度体系尚不完善，但以楚雄市、昆明高新区为代表的地方试点已初具成效。面对审批效率与风险管控的双重要求，云南亟须总结本地经验，借鉴天津、山东等地的成熟做法，从制度设计与流程标准两个层面推进改革升级，打造具有地方特色的审批新模式。
（一）地方先行试点，初步探索已具雏形
楚雄市在市行政审批局牵头下，联合住建、自然资源、生态环境等多部门，出台《楚雄市工程建设项目“以函代证”简易审批实施办法》与《“以函代证”函前会商制度》，实现了跨部门协同与函件前置论证机制，允许在前期手续尚不齐备的情况下凭意见函先行开展工作，后续再补办手续，提高了项目落地效率。
昆明市高新区则推动“分段办”审批机制，允许房屋建筑项目分阶段申请施工许可，形成“地基基础+主体结构”的双阶段审批路径，适应项目差异化建设节奏，降低企业时间成本与资金压力。上述实践虽尚未实现全省推广，但已为进一步制度化、规范化奠定基础。
（二）国家政策支撑，改革具备制度依据
《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）已为地方探索“以函代证”等简易审批模式预留空间。《云南省工程建设项目审批制度改革实施方案》《云南省建设项目开工“一件事”工作方案》等文件虽然未明确提出“以函代证”概念，但其鼓励审批提速、流程再造的改革方向与“以函代证”“分段办”模式目标一致，为地方创新探索提供了制度支撑。
不过，改革的推进仍需在风险防控方面保持警惕。云南省住建厅2024年出台的《云南省房屋建筑和市政基础设施项目工程提升施工时效实施方案》（云建建〔2024〕42号）明确要求防范“未批先建”“边建边批”，强调审批应“风险可控、程序留痕”。这意味着，在推行简易化、阶段性审批模式的同时，必须同步加强审批前评估与事中事后监管，确保改革合规、可控、有序。
（三）借鉴先进经验，推动制度体系系统升级
为推动“以函代证”与“分段办”由地方试点走向全省规范化实施，云南可系统借鉴天津、山东的成熟经验，围绕制度构建与流程优化两个维度完善改革路径。
1.健全制度体系，构建“函证联动+闭环监管”机制
天津“函证联动、承诺监管”的做法可供云南参考，即由省级层面制定统一的《“以函代证”“分段办”审批操作规范与监管细则》，明确适用情形、法定边界、办理流程与风险防控要求，避免政策碎片化。重点可围绕以下方面构建闭环管理机制：
（1）设立工程建设主体信用门槛：将建设单位与施工企业的信用评价纳入审批前提，建立省级统一信用数据库，确保“守信者可优先适用、失信者限制适用”。
（2）动态监管机制：推动“发函即监管”，在项目持函推进阶段引入质量、安全等监管力量，开展现场巡查与信用跟踪，确保企业在承诺期限内补齐手续、完成备案。
（3）联合惩戒机制：对不履行承诺或违规建设的主体，实施限制再次适用函证审批、提高履约保证金等惩戒措施，推动形成“守信激励、失信惩戒”的制度闭环。
2.完善审批流程，推进标准化与数字化融合
在流程层面，云南可以借鉴山东“分段施工+分期验收”经验，将施工许可细化为多个阶段，如“基坑支护与土方开挖”“地下结构”“地上主体”等，针对不同阶段制定准入条件和容缺材料目录。例如，基坑阶段可容缺正式规划许可，但须提交土地权属材料与安全论证意见。
此外，可以同步推行“一表申请、一窗受理”的并联审批机制，依托已有的“投资项目在线审批监管平台”，建设省级统一线上平台，实现审批材料“统一入口、阶段共享”，提升流程协同效率。此外，审批各环节应尽可能压缩办理时限，如将各阶段审批控制在3个工作日内，提升审批响应速度。
3.强化前端服务，打造“模拟审批+技术会商”机制
云南还可以考虑在全省范围内推广昆明高新区的“模拟审批”经验，具体做法是，在项目报建前期，由相关技术部门组织“联合技术预审”或“模拟报批”，帮助提前发现并解决规划设计、环保评估、结构安全等技术难点，如此这般，项目一旦正式进入审批流程，就能更快地办结，争取达到“即来即批”的效果。
综合前述分析，在推进审批制度改革的过程中，建议把握好试点先行、制度引领、风险可控三大核心原则。不妨选取楚雄、昆明等具备扎实实践基础的地区作为改革样板区，开展省级统筹的示范试点工作。同时，系统梳理地方上的实践经验，推动流程标准与先进实践对标衔接，以期在总体风险可控的前提下，稳步推进工程建设项目审批制度的优化升级，为持续优化营商环境、助力高质量发展提供更有力的支持。
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03
结语
云南的工程审批改革已破冰试水，其势已成。唯有以省级统筹为纲，深度融汇津鲁等地区的智慧，在制度闭环与流程再造上聚力突破，方能化“碎片探索”为“系统优势”，真正激活云岭大地的建设动能，铸就高效、透明、安全的营商环境新标杆。