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国家审计与法治的循环式促进发展关系

发布时间:2016-01-18 查看

李彦庆

  要:国家审计与法治密不可分,二者相互依存,相互促进。法治是国家审计存在的基础和有力武器。国家审计是法治建设发展的产物,有赖于法制建设为其提供坚实的法律保障,同时国家审计的进行,必须以法律法规为准绳。国家审计又是法治建设的重要助推力量。国家审计本身是法治建设的重要组成部分,也同时通过国家审计的工作成果,不断完善着法治建设,促进法治的发展。国家审计与法治共同循环作用促进国家治理。

关键词:国家审计  法治  促进  发展

 

审计署“十二五”审计工作发展规划的审计工作总体目标中指出:把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,努力实现“十二五”期间,审计工作在服务经济社会科学发展,促进深化改革和民主法制建设,维护国家安全和促进反腐倡廉建设,推动深化改革和完善国家治理方面迈上新台阶;审计工作法治化、规范化、科学化和信息化建设迈上新台阶;审计队伍建设迈上新台阶;符合中国国情、与社会主义市场经济体制相适应的中国特色社会主义审计理论和制度建设迈上新台阶。而要实现这个目标,国家审计离不开法治的全方位支持。同理,法治的发展建设也离不开国家审计的监督和完善补充。它们统一于国家治理,循环式的促进发展着。

一、法治是国家审计存在的基础和有力武器。

依法审计是国家审计最核心的法理精神和最根本的法理指南,它贯穿于从法律赋予审计监督权利的起点至审计监督对法律负责的终点全过程。

(一)国家审计的法治地位由国家法律法规确定。根据《中华人民共和国宪法》第九十一条“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”、第一百零九条“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。”国家审计由宪法确定了其在国家治理中的基本地位,审计机关的设立、职责、领导体制和独立性均以宪法形式得到确定,为审计执法活动开展提供了有力的法律依据。而审计法、审计法实施条例的制定和实行,也奠定了我国审计监督工作良好的法律基础。

(二)国家审计的审计权限要在法律授予的范围内开展。根据《中华人民共和国审计法》第三条“审计机关依照法律规定的职权和程序,进行审计监督。审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价,在法定职权范围内作出审计决定。”和《中华人民共和国审计法实施条例》第五条“审计机关依照审计法和本条例以及其他有关法律、法规规定的职责、权限和程序进行审计监督。审计机关依照有关财政收支、财务收支的法律、法规,以及国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定进行审计评价,对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为,在法定职权范围内作出处理、处罚的决定。”国家审计既不能超越职权乱作为,也不能履职不到位不作为。要按照宪法、审计法、审计法实施条例和国家审计准则规定的审计机关职责、权限和程序,全面正确地履行审计监督职责,实现审计执法法制化、程序化、透明化。要以法律法规作为衡量问题的标准和尺度,对查处的违法违纪行为,在问题定性、处理处罚和移交移送时,要严格依照国家法律、行政法规以及国务院各部门和地方政府规章等规定进行,不可主观臆断妄加判定和随性操作。

(三)依法治国决定着国家审计的方向。国家审计机关是我国政府的组成部门之一,是在中国共产党领导下开展审计事业的国家机关。从宪法、审计法等确定国家审计基本存在的法理中可以看出,国家审计是国家的意志体现,举什么旗、走什么路,必须与党中央保持高度一致。国家审计必须按照依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略开展工作,捍卫国家利益,维护人民权益,保持社会稳定,实现科学发展,这不仅决定着审计发展方向,也是审计前行的必由之路。

由此可见,完备的法律体系是国家审计的前提和基础,国家审计的发展有赖于法治建设的实施和推进,为其提供坚实的法律支撑和保障。

二、国家审计是法治建设的重要助推力量。

国家审计作为一项独立的监督活动,在促进法治建设中具有独特优势。国务院总理李克强考察审计署时指出:管钱、管权、管事,根本上还是靠体制机制。审计监督是国家监督体系的重要组成部分,要以审计“倒逼”各项制度的完善,促进法治政府建设。

(一)国家审计能够在更广泛的范围内促进法治建设。国家审计的监督对象既包括国家机关、事业单位,也包括财政资金管理使用过程中所涉及的企业和其他组织。特别是对政府依法行政的监督。国家审计通过认真履行监督职责,在预算执行审计等过程中深入揭露、积极查处政府各部门和单位在履职中的各种违法违规问题,让违法违规者付出代价,维护法律法规的权威和尊严,促进政府各部门和单位自觉遵守各项法律法规。大力推进党政领导干部经济责任审计,增强领导干部的法制观念和责任意识,确保权力在法律、法规和制度规定的范围内运行。

(二)国家审计能够在更丰富的领域内促进法治建设。国家审计监督是对与财政资金管理使用相关的经济活动的全面监督,涵盖了财政、金融、投资、民生、资源环境、农业生态等各个领域,不但能够以专业视角促进某一领域的规范管理和制度建设,更能够将审计视角扩展至各相关领域,站在宏观和全局角度,对相关问题开展从现象到本质、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观的深层次分析,着力从体制、机制和制度层面找到原因,并提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理的建议,促进国家法律法规、体制机制和制度更加健全和完善,为整体推进法治国家建设提供更合理的顶层设计和决策支持。

 (三)国家审计在促进法治建设方面更具有主动性和灵活性。公安等部门的监督大部分属于受理立案监督,是一种被动的监督模式。而国家审计监督则是在综合考虑国家治理需要,合理评估审计资源,在充分开展可行性研究论证的基础上,可以进行事前、事中、事后的全过程跟踪监督,国家审计的介入方式更加主动,介入时点也更加灵活,也更加经常化,在促进国家法治建设作用方面更加全面高效。使国家审计能够在更贴近实际的层面为法治建设提供自下而上的反馈机制。通过深入基层、深入实际开展审计调查,了解已制定法律法规的贯彻执行效果,发现法律法规在实施过程中存在的问题,以及需要进一步用法律法规来调整和规范的各种实际问题,并及时反馈给相关部门,为国家法律法规的修改、补充和废止提供充分的实证依据

三、国家审计与法治共同循环作用促进国家治理。

国家审计的根本目标是推动完善国家治理,刘家义审计长在《国家审计与国家治理》的演讲中对国家审计在国家治理中的作用讲到:在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用,促进规范权力的配置和运行;为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息,促进国家治理各项政策措施的执行;注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险,维护国家安全;揭露违法违规问题和滥用权力的行为,维护法治;从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议,促进国家治理创新;关注民生和资源环境保护,努力维护民众的根本利益;实行审计结果公告制度,推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。而我国国家治理的基本方略是依法治国。因此,在国家治理层面,国家审计与法治建设统一于共同的愿景、使命和目标。

在实现国家治理的过程中国家审计地位特殊、客观公正,不受其他行政机关团体和个人的干涉。国家审计的功能主要是监督决策的执行情况,并将决策执行情况的评估反馈给决策系统,推动决策系统及时修正决策。国家审计监督的内容广泛,涉及经济活动的不同层次、不同方面和不同环节,是国家治理系统中内生的监督控制系统。国家审计的性质职能与其他部门也不同,国家审计是对其他部门进行监督和制约的部门,也是对经济活动进行综合监督的部门。由于监督的全面性,能够取得各方面的材料,便于综合总揽全局从宏观和整体上看问题,从而发现一些薄弱环节,将这些信息传递反馈到有关部门能够引导或促进有关部门加强督改完善。而公、检、法等部门只有立案才能进行侦查,而立案是有一定标准的,这就限制了公、检、法立案侦查的范围。国家审计则不同,凡属法定审计范围内的对象,随时都可以被审计。揭露问题是国家审计的基本功能,但国家审计的根本目的不是查案,而是经济监督。不管有没有腐败问题都可以进行审计,在审计过程中可以发现案件线索,这就使任何产生腐败的地方都可能暴露在审计的视野里。不仅被审计单位的腐败问题会被揭露,对未被审计的单位的腐败分子也有着长久的震慑。

但同时我们应该意识到,国家审计虽拥有审计监督权,却缺少强制执行的权力,这就在一定程度上削弱了审计监督的执行力。而将已经发现的案件线索移交给公、检、法等部门,就可以保证审计监督效力的贯彻实施。所以,审计监督不排斥其他监督部门的职能,也不是对其他部门监督的重复,它不但没有削弱各部门的业务和作用,而充实和完善整个经济监督体系。单纯地强调某个部门的作用都是不完善的,只有各个监督主体之间互相配合,才能最终促进监督体系更加正确地发挥作用,从而保证国民经济的良性运行,推进民主法治建设,实现国家治理的最终目标。

刘家义审计长强调,国家审计作为国家治理的重要组成部分,审计“免疫系统”功能是现今国家审计职能发挥作用的着力点。国家审计通过有效监督制约权力,充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能,在推进民主法治建设中发挥了积极作用。审计机关成立30年来的经验表明,国家审计是在完善民主法治的过程中逐渐成长起来的,同时也已经在推进民主法治建设中体现自身的价值,我们有理由相信,国家审计在未来的国家治理,尤其是民主法治建设中,能够发挥更有力的作用。

 

参考文献:

1]孟炳,依法治国决定着审计的方向,载中国审计网, 20130517

2]梁芳,试论国家审计与法治建设的关系,载中华人民共和国审计署网站, 20130325

3]张祥,浅析国家审计在民主法治建设中的作用及路径,载中华人民共和国审计署网站, 20121011

4]张华荣,建设法治政府 审计大有可为,载无锡市审计局网站, 20130717

5]刘家义,国家审计与国家治理,在美国华盛顿的演讲, 20110715

6]审计署“十二五”审计工作发展规划,载中华人民共和国审计署网站, 20110701

7]中华人民共和国宪法。

8]中华人民共和国审计法。

9]中华人民共和国审计法实施条例。