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财政支农资金监管中存在的问题和对策

发布时间:2016-01-18 查看

益阳市审计局  郑雪林

  要:财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式,对促进农业可持续发展起到了至关重要的作用。本文从管理和使用上分析财政支农资金存在的问题,并提出相应对策。

关键词:支农资金  管理问题  对策

财政支农资金是农业基础地位政策的体现和农业投入的具体实现形式,它为促进和加强财政支农资金管理,提高资金使用效益,改善农业发展环境,提高农业综合实力,促进农业可持续发展起到了至关重要的作用,并奠定了坚实的基础。但同时,财政支农资金在管理和使用等方面还存在一些问题,在某些环节上已制约了财政支农资金作用的正常发挥,影响了国家农业政策的切实贯彻落实。

 一、财政支农资金管理使用中存在的问题

()财政支农资金的预算投入总量不足,投资结构不合理。

近几年,财政用于“三农”的投入数量不断增加,但年度间不均衡,财政支农支出占财政总收入或总支出的比重一直在一个比较低的水平徘徊(相对农村人口占全国总人口比重)。这几年为了保证财政支农投入的不断增加,中央采取了一系列措施,如《中华人民共和国农业法》规定,财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度,新增教育、卫生、文化支出主要用于农村,开辟新的支农资金渠道,国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%,运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村等,但实际没有得到很好地执行。财政支农资金投入增长幅度低于财政经常性收入增长幅度,同时财政支农资金分配结构也存在一些问题,表现在对生产性投入低而对非生产性投入高,即用于农业主管部门的人员经费投入多,对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系缺乏必要的资金投入。在农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系中,农业基础设施投资的份额较高,农林水等部门科技三项费用占农业支出的比重持续下降。从支农资金的结构和投入能力方面看,目前农业投入中央财政仍是领头羊,地方财政特别是基层财政对农业投入显得“有心无力”,近些年来,县级财政在农村税费改革后,县财政更是捉襟见肘,用于解决工作人员工资,维持吃饭财政的现状一时难以改变,地方农业建设资金高度依赖上级政府,实际投入支农的预算资金比例小。

()管理部门多,导致支农投资盲目投放,重复投资。

以县()为例直接管理和分配支农资金的有发改委、财政、科技、水利、林业、国土、农业、交通、民政等十多个农口部门和涉农单位,管理部门多必然造成统筹协调难,主要表现为项目申报各自为政,多头申报,项目资金管理方式方法多样,政出多门,计划下达形式各异,既有发改委或财政直接下达的,也有发改委或财政先下达到行业主管部门,然后由行业主管部门下达到地方的,还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的,由于资金管理部门较多,各自为战,缺乏沟通,管理层次和拨付环节烦琐,导致支农投资盲目投放,重复投资,资金到位难,办事效率低等现象。

 ()地方配套难。受地方财力限制,农业项目配套资金难以落实,影响支农效果。

现行财政体制规定,中央、省级农业综合开发项,国债项目和扶贫项目的资金安排,均需要地方财政及企业配套资金共同完成,为得到上级财政资金的支持,多数县()政府在地方财力不堪重负的情况下,仍承诺对涉农项目进行资金配套,致使多数项目配套资金无法足额,及时拨付到位,严重影响了中央、省级农业项目工程的进度和质量。这种方法对调动各级政府投资农业的积极性,多方筹集资金增加农业投资有积极的作用,但是,目前县和乡镇财政困难,无法承受太多的资金配套要求,一些县()政府为争取国家更多的投入搞配套空头承诺,搞“钓鱼”工程的现象时有发生,项目开工后,上级的钱拿来用,本级的拿不出来,造成资金缺口大。

 ()资金使用散,农业资金的整体效益得不到应有的发挥。

由于资出多门,条条管理,支农投资安排时往往发生撒“胡椒面”现象。此外,少数领导个人支配使用的随意性大,搞“人情项目”和“关系项目”,造成支农资金使用分散。农业项目点多面广,单个项目投资额小,如一个需投资几十万元的项目只安排三至五万元甚至一至二万元,根本无法完成该项目建设,农业资金的整体效益得不到应有的发挥。                

 ()资金效益低。

一是财政部门滞留支农资金。预算列支的支农资金转入农财部门,未及时拨付。二是农口部门在管理和使用支农资金时,轻视效益,有的农口单位年底结余(包括往年结余)竟然占当年度财政拨款的50%。三是缺乏科学论证盲目立项,造成支农资金的浪费损失。四是资金投向失准,造成财政支农资金的流失。五是财政支农资金投入分散,各农口主管部门缺少拉动地方农业大发展的重点工程和龙头产业,影响支农资金整体效益的发挥。如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复,水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排,扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设和以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容等等。

()监督力度弱,监管职能缺位。

支农项目资金监管水平低下,首先是监管职能缺位。我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管,在实际工作中表现多头监管,责权划分不明确,部门配合不协调,责任落实不到位的现象。支农资金透明度低,社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。其次是事前监管严重缺乏,主要表现有对项目立项过程监管,工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管,项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化,甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序(如财政部门负责的支农项目)实行“四制”管理,即:项目法人制、工程招投标制、项目监理制、财务报帐制。以致出现挤占挪用项目资金,工程不能按计划通过验收等问题。

支农资金监督检查力度不够,资金在使用过程中,被截留、挤占、挪用的现象较多。对我市6个县(区)近几年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行审计调查后发现,财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况都不同程度的存在。

二、加强支农资金管理的对策建议

()加大资金投入,建立支农资金的稳定增长机制。

资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础,在推进经济发展,增强财政实力的同时,要进一步调整和优化财政支出结构,将财政资金的分配更多地向“三农”倾斜,提高支农支出占财政支出的比重,扩大公共财政覆盖农村的范围。深化机构改革,压缩行政事业经费和人员经费,增加现有财政资金中用于农业发展的比重。

    ()加大支农资金整合力度,提高资金使用效益。

一是严格把握政府支农投资使用方向。将支农资金集中用于广大农民普遍受益的农林水利和农村水、电、路、气、通讯等基础设施建设,生态环境建设以及农业科技推广等。

二是强化地方政府责任,给县(区)政府资金分配权。上级在确定农业建设项目时,应充分考虑项目的数量、规模以及地方财政承受能力,合理确定地方财政配套比例,针对农业和农村建设项目点多面广,涉及千家万户,投资规模相对较小,监管难度较大等特点,可考虑减少上级主管部门资金分配权,明确规定转移支付资金的使用范围和比例,将农业建设项目的决定权、资金分配权下放给县级人民政府,避免脱离实际、盲目立项的现象,有利于因地制宜,统筹安排,提高资金的使用效益。

三是明确支农资金整合范围,适当归并资金分类。由于整合支农资金涉及到相关农口部门的利益,工作中必然出现一些难度和阻力,县()区的财政部门在推进支农资金整合时,必须从明确支农资金整合的范围、对象入手,加强对整合支农资金的政策宣传,强化对支农资金整合工作的组织领导。根据财政部《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》,当前支农资金整合的范围是:除救灾资金和特殊用途资金外,包括财政部门管理分配的支农资金以及农口部门预算中用于农业项目的支出。同时,根据财政支农目标和重点,按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求,重新确定支农投资分类,逐步改变过去财政支农资金渠道多,分类不合理的状况,从农业和农村发展的长远考虑,可以逐步将现有各项支农资金按性质归并为五大类:农业生产类、管理服务类、灾害救助类、生态环境类、农村生活类和农民收入类,对现有的支农资金进行科学的分类后,属于相同性质的资金都可以进行整合,归并为一项资金。

四是改革支农资金使用和管理机制,实现支农资金整合。在适当归并资金分类的基础上.对现有财政支农资金进行整合。整合不是简单的调整和归并,也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理,而是要形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理的有效机制,提高财政支农资金使用效益。构建整合载体,实现农业资金整合,在不调整原有管理体制,不改变资金原有性质的前提下有机捆绑,相互衔接,匹配投入,各司其职,项目共建,资源共享,利益均沾和政绩共现。要着重寻找资金整合的切入点和着力点,努力构建资金整合的载体,把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金,按照统一的规划投入到重点区域,统筹安排使用,长远打算应通过调整机构和职能实现农业资金整合。

()健全落实支农资金管理制度,规范资金使用行为。

1.进一步健全财政支农项目的立项制度。对符合财政支持范围的农业项目要组织可行性研究和专家评估论证,严格项目立项条件,提高财政支农项目选择的科学性、预见性、准确性。

2.实行重点项目资金财政直拨,县级报帐制度。对投资规模较大,建设期限要求较严的重点项目,资金按项目的隶属级次,由本级财政部门按工程建设进度,直接拨至项目承建单位,实行县级报帐。即把各级财政投入项目的资金(包括乡镇应负担的资金)汇入县财政专户,县财政落实专人负责,根据工程进度及时将资金拨至承建单位,整个工程的会计帐务在县财政核算,工程竣工验收后,县财政即把项目完工形成的资产移交给有关单位使用和管理。

3.落实项目建设责任制。要实行项目从申报至竣工专人负责的制度,负责者可以是建设单位法人代表,也可以是单位委派的专职人员,总之要明确谁是该建设项目的直接责任人,并明确责任人的权利和职责,有关主管部门要组织和监督工程的招投标工作,并行使相应管理职能,加强项目建设过程的跟踪检查。

4.严格执行财务会计制度。根据工程的建设特点专账核算、专户管理。

5.建立实施支农项目绩效评价制度.制定刚性的财政支农资金管理办法.实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度,上级主管部门和县级财政部门要开展经常性的监督检查,通过开展支农资金绩效评价,支农资金使用情况分析,强化支农资金管理,提高财政支农项目建设质量和资金使用效益。 严肃查处资金分配、管理和使用中的违法违规问题,追究相关人员的责任,确保财政支农资金安全、规范、高效地使用。