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以基层审计人的视角,对盘活财政存量资金的分析与思考

发布时间:2016-01-15 查看

国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,研究激活财政存量资金。盘活财政存量资金,提高财政资金的使用效益应当成为今后一个时期审计机关的一项重要工作。但如何盘活财政存量资金呢?为此笔者结合多年财政审计工作的实践提出个人浅见。

    一、财政存量资金的界定

财政存量资金,主要是指一些没有按照预算进度执行、依然趴在账上的沉淀结余资金。从财政存量资金存在的合理性来看,项目支出按进度拨付以及财政部门为应对突发事件和个别难以预见的支出等所留存的、适量的财政性资金或预算指标。但是若年末有大量的财政资金以项目资金、结余资金的形式沉淀在财政部门和各级政府预算执行部门,就说明该做的事没有做好,该花的钱没花完,表现出财政预算执行力度不够,财政资金使用效益不高。本文对非合理存在的财政存量资金进行探讨。

二、财政存量资金的主要表现形式

根据笔者了解的情况,某市本级财政资金存量主要表现在四种形式,一是财政国库中当年未实际形成支出,列支转暂存的那部分资金;二是财政专户中滞拨和闲置的专项资金;三是部门预算单位结余以及两年以上的结转资金;四是部门预算单位专户留存的惠民资金,如民政部门的低保资金等。

三、财政存量资金形成的主要因素

(一)现行财政体制的原因。一是上级财政资金指标下达较为迟缓。大量的专项资金指标到年底上级财政才下达本年度指标、拨付资金,等市县财政部门收到资金后实施项目的时间已过,在年终决算时只能将大量资金从财政总预算拨到财政专户和有关预算部门,待下年度实施,从而使各级财政专户和部门形成了大量的存量资金。二是各项专项转移支付资金由于其资金性质所限,地方政府不能根据当地实际灵活安排使用,只能按上级下达内容进行使用,从而使部分专项资金滞留闲置,失去了资金使用的时效性和灵活性。三是上级财政补助中一般性转移支付比例较小、专项转移支付比例较大,致使地方政府为了争取更多的上级资金,想方设法争取项目,而资金到位后部分项目未能实施等原因,部分专项资金滞留在账面上,造成了地方政府一方面要搞建设惠民生办事缺钱,另一方面大量财政资金闲置在账上不能用或不敢用的局面。

(二)财政预算编制和执行中的原因。受当前财政预算管理体制制约,长时期以来,预算不准确、不全面、不细化、不科学的问题一直未得到有效的解决,导致预算编制与执行“两张皮”的现象长期存在,也是形成财政存量资金的一个重要原因。一是纵横缺乏稳定、连续的衔接,导致年初预算不准确。从纵向来看,上级财政的转移支付存在很大的不确定性,下级财政无法完整将转移支付资金纳入年初预算;从横向来看,各级政府部门预算单位与财政部门未做到无缝对接,部门编制的预算与财政部门的预算各成一体,造成财政部门无法准确完整地编制年初预算。二是预算细化不够,部门预算单位在编制年初预算时,未切实结合本部门的工作职责和事业发展需要,细化预算编制,而是将预算编制作为一种应付式的工作任务来完成,同时财政部门对各单位编制的预算审核把关不到位,对一些未细化到具体部门单位和项目的预算未穷根究源、退回重编,继续以“打捆”或“切块”的方式在预算中反映,导致预算执行进度迟缓,资金难以到位。三是预算编制不科学。对部门结余资金,未在编制下一年度部门预算时统筹安排;对部门结转资金(含上级专项转移支付结转资金),结转两年及以上仍未使用完毕的,未收回地方本级财政统筹管理。对常年累计结余结转资金规模较大的部门,在编制下一年度部门预算时,未适当压缩部门财政拨款预算总额。这样导致结余结转资金不仅没有重新安排或收回,反而逐渐增大。四是预算进度不合理。一些预算安排的项目在财政资金拨付使用的时间安排上与实际不符,获得财政拨款后难以立即安排使用。

(三)财政专户资金监管的原因。2011年以来,财政部严格规范财政专户管理,要求各级财政部门对财政专户进行清理,对不合规设置的财政专户予以撤销,但财政部门为了调节收入、转移资金等仍保留了个别违规的财政专户。而财政专户开户银行的选择上,基本上未采用招投标方式,有一定的随意性、不透明性,就更加制约着财政性资金的使用绩效。地方财政专户资金滞存在国库之外,散落在各基层商业银行,透明度不高,更多受地方部门的控制,实际上也就成为了财政部门可支配资金。

(四)受纪律因素的制约。上级转移资金中的惠民、惠农资金均是按一定的数量来核准的,各地为争取更多的转移支付资金,不同程度的存在虚报的现象,这些资金由于受纪律的制约,一直滞留在财政部门的专户上,无法发挥效益。

四、盘活财政资金效果不明显的主要因素

根据笔者掌握的情况来看,各地财政部门已按照财政部的要求,组织对存量资金进行全面、系统的清理,提出了分类处理的意见建议。但在盘活财政存量资金的过程中还存在一些困难。

(一)操作程序欠完善。盘活财政存量资金虽有财政部《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》的政策依据,但因无具体的操作程序,地方财政部门因怕承担责任等原因对财政存量资金清理盘活时一般不涉及闲置的专项资金,专项资金闲置的现状仍难以改变。

(二)个别部门预算单位既得利益难以触动。部门单位中财政存量资金较多的单位基本上是非税收入较多、争取项目资金较多的单位,同样也是部门单位中比较强势、拥有话语权较多的单位,财政部门要清理盘活财政存量资金,直接触及到这些部门单位的利益,阻力较大,同时也考虑到将影响部门单位向上级争取项目资金的积极性等因素,部门单位的结余结转资金难以收回财政总预算统筹管理。

五、盘活财政存量资金的建议

(一)转变观念,实现财政由“守财型”向“理财型”转变。一是财政部门要摒弃单纯“守财”的理念,传统的把“钱袋子”看紧只是财政管理的一个方面,更重要的是把“钱袋子”管好、用好。二是要树立科学理财观。通过财政的杠杆和职能作用,充分发挥财政资金集聚和杠杆效应,在“促增长”上下功夫,用好、用活有限的财政资金和财政政策。

(二)推进财政体制改革。一是加快建立健全规范的财政转移支付制度,充分发挥其财政均衡功能。继续扩大一般性转移支付资金规模,专项转移支付资金按照各省市县的实际情况进行分配,对一些名不副实的专项资金进行撤并。二是财政部门应突出规范、细化要求,加强预算编制工作。部门预算单位加强责任意识,财政部门加强审核把关,细化基本支出和项目支出预算编制,逐步实现预算编制全部细化到“项”级科目和落实到具体执行项目。

(三)建立定期清理机制。财政部门应组织对财政存量资金进行清理,摸清存量资金的规模和具体构成,对暂付款、暂存款建立定期清理机制;对部门结余资金、两年以上的结转资金,在编制下一年度部门预算时统筹安排使用,压缩财政存量资金规模。

(四)加强国库资金管理。财政部门要切实加强财政资金管理,全面落实国库集中支付制度,提升资金周转效率;对于按有关规定从国库拨付到专项支出财政专户的资金,要采取措施加快形成实际支出,防止资金滞留专户,坚决杜绝违规“以拨代支”等行为;巩固清理整顿财政专户成果,进一步精简压缩专户数量;创新国库资金管理方式,在保证资金安全的前提下,科学运作国库资金,实现国库资金的保值增值,增加财政资金收益。

(五)完善操作程序。上级财政部门应根据财政部的要求提出盘活财政存量资金的具体方案,包括政策措施、工作安排、预期目标等,并行文通知各基层财政部门。特别是对上级财政已经拨付,但由于受纪律的制约,各资金使用单位无法动用的资金,应该允许各级财政部门纳入年初预算,报人大审批后用于促增长、惠民生的重点领域和关键环节,确保基层财政部门能真正贯彻国务院有关要求。(益阳市审计局 谭静)