农村土地流转是在土地所有权、承包权不变的基础上，农民按照依法、自愿、有偿原则，把自己承包的部分或全部土地的承包经营权，以一定的条件流转给第三方经营的农村土地改革模式。农村土地流转有何积极意义，运行过程中存在哪些突出问题，怎样进一步规范？最近，笔者带着这个问题，到我市赫山、沅江、安化等地，采取召集座谈会、发放调查问卷、进村入户实地考察等形式，进行了调研。

一、当前农村土地流转中存在的问题与风险

农村土地流转主要有出租、转包、转让、互换、股份合作等形式。从我市部分地区调查情况看，主要为转让、股份合作形式，其他形式同时存在，但数量不大。通过农村土地流转，实现了适度规模化经营，加大了资金、技术投入，促进了农业产业结构的调整和优化，提高了农业经济效益，直接增加了农民收入，为实现乡村振兴提供了有力支撑。目前，我市农村土地流转总体态势是好的，但由于多种原因，也出现了一些不容忽视的问题与风险。

1.土地流转转让主体不适格。土地流转应以转让方，即承包经营权人与受让方为主体，土地所有权人，即村、组集体经济组织可以作为第三方出现。但实际操作过程中，存在以村或组的名义与受让方签订转让协议的情况，一旦受让方违约，农民权益难以保障，村、组与农户之间也将矛盾重重。如安化县拓溪镇唐溪村，土地流转合同一方为村委会，而非实际权利人，拟流转土地2000亩，经多重努力，仅流转1000亩，且存在纠纷隐患。

2.土地流转合同不规范，农民权益难保障。从调查情况看，土地流转合同大多数以书面合同形式订立，但对履行方式、期限、保证金缴纳方式、稻田改造后恢复原状费用等，约定不严格。如李某受让160多亩水田，实施稻虾养殖，由于受市场价格影响，加上养殖技术不到位，意欲提前解除合同，由于其已对稻田进行改造，解除合同后，理应恢复原状，但合同中无约定，从而导致纠纷。农村土地流转合同期限一般为5至10年，有的长达30年。产品经济效益好，农民权益可得到保障，一旦受让方经营不善，容易出现转让金不及时、不到位。如沅江某村100多户农户与一公司签订产销合同，前几年履行到位，后两年拖欠农户资金达70多万元。农户在寻求法律保护时，才发现此公司提供的账号，近5年无交易记录，且公司注册资料不全，要维护农民合法权益难度很大。此外，有的地方甚至存在转让方与受让方仅有口头协议，出现纠纷更难处理。

3.受让方资质审查不严，受让主体不适格。沅江市草尾镇胜天村与一山东老板签订土地流转合同，进行杞柳树种植。由于对山东老板资质审查不严，且合同约定保证金不到位，后来山东老板违约，农户起诉时甚至找不到法律文书接收人。为保证农民权益，沅江市财政及草尾镇政府不得不筹资先行给付农民转让金，此纠纷仍在处理中。又如沅江某镇政府，与一受让方已草拟土地流转合同文本，在合同文本交律师审查时，律师发现受让方有4起诉讼已上黑名单，明显没有履约能力，此合同一旦签订必将形成纠纷。

4.转让方契约意识不强。农村土地经营权已成为“香馍馍”。为获取农村土地经营权，不少人采取提高转让金价格，提高农民工资等手段。转让方在已转让土地经营权的情况下，看到其他受让方价格更有吸引力时，往往出现对原协议反悔的情况。由此产生的纠纷也不少。

5.农村土地经营权属不清。由于历史原因，有的地方农村土地经营权属不清，转让方存在多方转让情况，也易形成纠纷。如沅江市草尾镇乐华（现和平村）八组，100余亩地势低洼田，由5户农户开挖鱼池，过去农村抛荒弃耕，土地种植效益不高，其他农户也无大的异议，党的惠农政策实施后，特别是鱼池流转后，经济效益大大提高，其他农户主张权益，要求明晰土地经营权，分得转让金。镇、村在依法确认农户土地经营权的前提下，组织鱼池开挖者与其他农户协商，前后经过八次艰苦协调，终于达成协议。

6.土地使用监管不到位。特别是在城乡结合部，受让方在获取农村土地经营权后，擅自改变土地用途，农村土地用于建房、办厂。因城镇建设需要征地拆迁时，此类房产、企业资产处置难度很大。

二、对策思考

农村土地流转具有十分重大的现实和历史意义。农村土地流转纠纷往往涉及面较广，涉及人员较多，处置不当，容易酿成群体性事件。采取有效的举措，规范农村土地流转秩序，确保农民合法权益，确保农村大局稳定，促进乡村振兴，同样应当列入重要议事日程。笔者认为，应从以下几个方面采取对策。

1.制定农村土地流转协议规范文本。组织律师、基层法律服务工作者、乡镇司法所、经管站等方面力量，在充分调研的基础上，制定农村土地流转协议规范文本，以确保农民合法权益为重点，就协议主体、转让方式、履行方式与期限、担保方式或保证金缴存办法、协议到期续约、土地恢复原状方式与办法、违约责任、纠纷解决方式等进行明确。

2.加大农村土地流转协议可行性审查力度。重点加大对受让方资质审查力度，查实受让方主体资格、履行能力、经营管理水平等，严防空壳公司、履约能力差、经营管理水平不高的企业趁机获取农村土地经营权，损害农民权益，从制度上预防和减少农村土地流转协议纠纷。

3.加大农民普法力度。采取农民喜闻乐见的方式，加大农村普法力度，向广大农民普及法律知识，提高农民法律意识和契约精神，提高农民群众依法维护自身权益的自觉性。

4.坚决杜绝改变土地用途。相关部门必须采取强有力的措施，加大监管力度，坚决杜绝农业用地特别是基本农田改变土地用途的行为。