棚户区改造是体现以人民为中心发展思想的重大民生工程，是推动新型城镇化的重要举措。近几年来，棚改工作取得显著成绩，过去8年已使8000多万住房困难群众“出棚进楼”，安居乐业。作为我国住房保障体系核心制度安排的住房公积金，如何积极构建完善的棚户区改造服务体系，形成完备的棚户区改造住房公积金缴存和使用机制，助力棚改攻坚计划的顺利实施，是全国公积金行业面临的重要课题，需要我们去认真思考探索。

一、构建棚户区改造住房公积金服务体系的必要性

（一）是确保“三个1亿人”目标实现的现实需要

中央城镇化工作会议和中央农村工作会议明确提出“三个1亿人”目标。其中，解决约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造是重要内容之一。加快棚户区和城中村的改造，既是保障人民群众基本居住权利的客观需要，也是政府履行公共服务职能的内在要求。这是一项长期任务，不可能一蹴而就。要实现这个目标，必须充分发挥金融的服务与支撑作用，而住房公积金兼具有住房保障和住房金融双重属性，其“自助+互助”的保障形式，在满足城镇棚户区住房困难家庭基本住房需求上，具有其它金融机构所不具备的功能和优势，将其功能和优势通过服务的方式转化为棚改的动能，既可为棚改户购房提供融资渠道，又能直接为棚改项目注入资金，在全国金融体系去杠杆的现实背景下，公积金积极参与棚改，显得尤为重要。

（二）是推进供给侧结构性改革的必然要求

党的十八届三中全会要求“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，为住房公积金制度按照我国“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的分层次住房供给和保障体系，支持中低收入群体解决刚性住房需求的供给侧结构性改革，在制度目标、服务对象和政策定位等方面指明了方向。棚户区改造被征收人选择货币安置后，在告别低矮旧房、搬进新居的刚性住房消费中，仍可能面临住房支付能力有限，单靠自身力量无法完全解决、需要融资支持的情形。这时，住房公积金恰好可以发挥政策性低息贷款优势，向棚户区改造购房人提供充足的资金支持，提升他们的住房消费能力，提高他们的住房保障水平，从而使住房公积金制度供给侧结构性改革落到实处。

（三）是服务“大众创新、万众创业”的重要举措

国务院《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发[2015]32号），从9大领域、30个方面明确了96条政策措施，要求全方位有针对性地推进大众创业、万众创新。在棚户区改造过程中，住房公积金制度发挥其住房保障和住房金融双重作用，通过住房公积金缴存、提取、贷款和服务等全方位的政策支持，能够满足棚户区改造居民“用住房公积金买房，用安置补偿款创业”的诉求，轻松解决住房问题，促进实现创业梦想，做到“购房安居改善生活”和“创业创新事业有成”两不误，住房公积金成为服务“大众创新、万众创业”的重要举措。

（四）是践行“共享”发展理念的重要体现

党的十八届五中全会提出，必须牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，并特别强调“共享是中国特色社会主义的本质要求”，要把共享作为发展的出发点和落脚点。棚户区改造是一项重要的民生工程，是扩大内需和城镇升级的重要抓手。棚户区改造必须坚持共享发展理念，妥善解决好群众最关心、最直接、最现实的住房问题，确保群众安居乐业。而作为我国住房保障核心制度的住房公积金，确保棚户区改造群众实现“住有所居”“住有宜居”不能长期缺位，同样责无旁贷。因此，践行“共享”发展理念，必须按照“人人参与”的要求，切实将棚户区改造居民纳入住房公积金制度的保障范围，让他们充分享受住房公积金“互助互济、低息贴息”带来的实惠，实现“人人共享”。

（五）是提高住房保障效率，推进棚改进程的重要保障

近年来，国家在棚户区改造中强调货币化安置方式，支持棚改居民利用补偿款，自主购买普通商品住房。相较实物安置周期长、物业差等问题，货币安置能够实现搬出棚户区，住上新房子，免受过渡之苦。同时，还可以增加选择的余地，按照就近工作等考虑来选择自己的安家位置，可以不限于一手房、二手房。对整个棚改工作而言，可以不受时间、季节限制。但货币安置的补偿资金，面对房价的相对较高，购房可能会还会显得力不从心。通过住房公积金贷款，恰好可以为这部分群体提供充足的资金支持，确保有购房需求的棚改拆迁居民得偿所愿，从而提高住房保障效率，推进棚改进程。

二、构建棚户区改造住房公积金服务体系的困难

（一）业内的做法

紧扣国家全面深化改革，推进新型城镇化战略部署，安徽省芜湖市在解决进城务工农民购房困难、支持棚户区改造被征收人家庭购买自住住房、满足灵活就业人员住房公积金缴存使用需求上不断地探索实践，取得了显著成效，也积累了宝贵经验。2013年以来，芜湖市先后出台《个体工商户及其雇用人员、自由职业者等个人缴存住房公积金暂行办法》、《进城务工农民缴存住房公积金及住房贷款管理办法》，《支持市区棚户区改造被征收人购房个人住房贷款实施细则》，形成了面向个体工商户、自由职业者、进城务工农民和棚户区改造居民等不同群体的住房公积金缴存和使用政策体系。

芜湖市住房公积金支持市区棚户区改造的主要做法是，由市国资委、市建设投和市宜居公司共同出资3亿元，成立惠居住房金融公司，为符合条件的初始就业者提供住房融资服务，为符合条件的人员提供普通住房个人按揭贷款。其中，棚户区改造拆迁户正常缴存住房公积金的，由惠居公司提供住房公积金贷款。未缴存住房公积金的，由惠居公司按同期商业贷款的85折提供商业住房贷款，利差由购房所在地财政部门按当年新增贷款额的8.5%给予补贴。但同时，须满足以下条件：一、实行货币化安置的；二、补贴后12个月内申请贷款的；三、补偿款全部用于首付的；四、用于购买一手房的（2016年放宽至购买二手房）；五、贷款额限35万元以内。

芜湖市成立专门住房金融公司，向特定对象提供住房金融服务，确保了得不到商业金融机构支持的棚改征拆人购房政策性融资的实现。同时，财政补贴贷款利差，降低了借款人购房成本，减轻了还贷压力，有利于棚户区改造的顺利推进。但总体而言，政策实施以来，成效不太明显。从惠居公司了解到，目前贷款需求、投放额度并是不很大。而且这种做法，也难以全面、有效推广。如何为棚户区改造居民提供精准的缴存和使用制度设计，成为构建棚户区改造住房公积金服务体系面临的主要难题。

（二）主要的困难

一是思想认识问题。

以安徽省芜湖市为代表，自2013年起颁布办法实施多年并取得成效，是典型的支持派。还有一些地方，将棚户区改造对象视同灵活就业人员对待，虽然政策设计上存在准入门槛高、前置条件多等问题，但毕竟还是打开了一扇门。而更多的是观望派，在等待上面的政策，在棚户区居民是否应该纳入缴存对象、给予贷款上难以达成共识。我们认为，住房公积金既然作为住房保障的重要制度安排，就不应该只是少数人的特权，而应该不断扩大保障范围，让更广大的民众享受改革发展红利。

二是制度设计问题。

主要是“为谁缴”“谁来缴”“怎么缴”“如何用”四个问题没有解决好。

第一个问题，“为谁缴”？棚户区改造有实物安置、货币安置等多种方式，是否都需要纳入公积金缴存范围？棚改对象以户为单位，家庭组成有单人，有多人，结构不一，是否都需要建缴公积金？缴了能用吗？征补人家庭有的原本缴存了公积金，有的停缴了，有的根本没有缴存过，怎么处理？棚户区改造涉及千家万户，如果认可棚改居民应该纳入保障范围，“为谁缴”的问题就需要精准定位，也只有解决好了这个问题，才能有利于棚改的实施。鉴于棚户区改造的征收与补偿，大都以套为单位，因此为户主缴存或由户主确定某一家庭成员为缴存人，是较为可行的方案。

第二个问题，“谁来缴”？不同于企事业单位和职工，其住房公积金按照工资的一定比例，先扣缴个人部分，单位再同比例予以补贴。但棚户区改造居民可能没有单位，不存在工资扣缴，也不存在单位补贴，显然不能参照。又不可以视同灵活就业人员，采取自愿缴存方式，遵循特殊使用规定。因为这样，对该群体支持棚户区改造做出的贡献，在其解决自身刚性住房问题上，没有体现政府作为，没有给予奖励补助，没有提供信贷支持。而且，以灵活就业人员对待，制度难以惠及本属中低收入群体的棚户区居民。因此，政府应积极作为，结合当地公积金缴存与使用政策，设计出财力可承受、标准也适当的奖补政策。奖补资金不以现金发放，用于缴存公积金。按照一次性缴存，或分月计入棚改居民的公积金账户。至于个人部分，考虑棚户区改造居民公积金资金来源的特殊性，可以不做强制要求。

第三个问题，“怎么缴”？解决了前面两个问题，这个问题好办。棚户区改造的政策，一般有统一的规定，按项目实施。征收与补偿的资金，有的由政府房地产部门统一管理，有的由项目实施方独立管理。资金由谁拨付，公积金就由谁来缴存。县级房地产部门统一管理的，开设一个单位总账户，其下设立棚改对象个人账户，并负责资金缴存。项目实施方独立管理的，以项目为单位设立单位账户，其下设立棚改对象个人账户，并负责资金缴存。住房公积金管理部门要进一步精简程序，优化流程，为账户设立、资金缴存提供便利。

第四个问题，“怎么用”？这是问题是关健，是体现政府作为、发挥奖补优势、推进棚改实施的重要环节。各地住房公积金缴存和使用政策不一，单位职工与灵活就业人员的政策也不尽相同。可以断定，对棚户区改造缴存人，也会有不一样的缴存政策和不一样的使用规定。但总的原则，应该抱着支持的态度，进一步降低门槛，少设条件，尽可能有利于他们使用公积金，最大限度满足他们的资金需求。在提取方面，除符合正常规定可提取外，对没有办理公积金贷款的，应允许在开户缴存一定时间后，自愿办理销户提取。在贷款方面，只要风险可控，应尽量不与月缴存额、缴存时间和缴存余额等挂钩，不以身份性质、家庭收入和职业行业等设限，做到应贷尽贷。

三、支持棚户区改造的住房公积金服务体系设计

住房公积金支持棚户区改造，国内虽有先例，但成效不甚理想。特别在支持棚户区改造对象购房个人住房贷款方面，没有迈开实质性步伐。而我县特设“住房公积金奖励费”的做法，其最大亮点在于提高棚改家庭重新置产购房能力，正好解决了长期困扰棚改对象的购房贷款难问题。这一重大政策创新，在全国实属首创。

2017年5月29日，安化县人民政府办公室印发《关于进一步加强棚户区改造的若干规定》（安政办发〔2017〕22号），对棚户区改造工作流程、国有土地上被征收房屋的补偿标准与安置方式、安置房源的筹集、棚户区改造资金管理等做出规定，是安化县棚户区改造工作依法、规范、有序、高效推进的重要依据。该规定的亮点之一，是实现了棚户区改造与住房公积金的有机结合，为建立起完善的棚户区改造住房公积金服务体系提供了政策支持。其与住房公积金相关的内容有：

（一）住房公积金奖励费：私有住宅选择贷币安置并按期搬迁的，按每户每月500元为其缴存12个月住房公积金作为奖励费。原未缴存住房公积金的户主，为其开设住房公积金账户后缴存，享受无差别购房贷款政策。该项奖励费允许开户满1年后自愿办理销户提取。

（二）货币补偿：私有住宅被征收人选择货币补偿的，补偿、补助及奖励包括被征收房屋的市场评估价值和装饰装修费、搬迁费、购房补助费、寻房补助费、3个月的临时安置费、按期签约协议与腾空房屋的奖励费、整体配合奖励费和住房公积金奖励费。

依据文件精神，结合益阳市住房公积金缴存和使用政策，市公积金中心专门出台《安化县棚户区改造住房公积金缴存使用管理暂行办法》，明确支持安化县棚户区改造，并对棚户区改造缴存人公积金缴存、提取和贷款做出相关规定，办法自2017年7月1日起开始实施。

（一）总的原则

办法是为支持安化县棚户区改造被征收人（以下简称“棚改征收人”）改善家庭居住条件，扩大公积金制度的覆盖面和受益面，充分发挥住房公积金制度“助民安居”的重要作用。

（二）适应范围

办法适用于符合安化县人民政府办公室《关于进一步加强棚户区改造的若干规定》（安政办发〔2017〕22号）中住房公积金奖励标准的棚改征收人的住房公积金管理。

（三）缴存管理

1、安化县保障性安居工程办公室提供棚改征收人的身份证复印件和汇缴清册，到市住房公积金管理中心（以下简称“中心”）安化管理部申请办理个人账户设立手续。已在其他单位设立住房公积金账户的，可选择在原单位继续缴存。

2、棚改征收人公积金账户由中心设立“安化县棚户区改造被征收人缴存专户”统一管理。中心按照国家有关规定，记载棚改征收人住房公积金账户的缴存、提取、转移、计息等情况，按照国家规定的计息方式、利率标准对账户计息。

（四）提取管理

1、棚改征收人符合益阳市住房公积金提取政策规定，提供相应证明材料并经审核合规后，可以提取本人住房公积金账户内的存储金额。

2、棚改征收人自愿退出缴存，且开户满一年以上、家庭无住房公积金贷款余额的，由本人提出申请，可全额销户提取。

（五）贷款管理

按照《益阳市住房公积金个人住房贷款管理办法》的规定，同时符合下列条件的棚改征收人在益阳市行政区域内购买、建造、翻（扩）建、大修自住住房的，可申请公积金贷款：

1、按照每人每月500元的标准一次性补缴12个月的住房公积金，且自愿冻结上述金额；

2、提供一名本地缴存职工或本地直系亲属作为联系人，并留下其有效联系方式。

3、贷款申请时棚改缴存人应签署《棚改征收缴存人承诺书》，同意从贷款申请批准的次月起直至贷款本息全部结清为止，住房公积金月缴存额不得低于月还贷额，且授权中心从住房公积金账户中按月对冲还贷。

4、因贷款申请冻结的住房公积金，只能在最后结清贷款时使用，或作为因借款人违约进入司法程序时的备用偿贷资金。

由以上举措构成的公积金服务体系，实施后的预期效果是十分可观的。从经济效益来看，安化县2017年计划改造棚户区6332套，政府通过提高补偿标准，鼓励选择货币化安置。按70%货币化安置率计算，将有近4500户，按每户1人，人均6000元缴存公积金，将新增4500个缴存账户、2700万归集金额；若有50%的棚户区改造缴存人，通过公积金贷款购买商品住宅，户均面积120平米，每平米3500元（安化县住宅均价），货款按揭7成，将带动2250套、27万平米的住宅、9.45亿销售金额、6.62亿元公积金贷款发放，经济效益是可观的。从社会效益来看，住房公积金政策性低息贷款，能有效提升拆迁居民的住房消费能力，改善居住条件，实现安居乐业。不仅维护了拆迁居民的合法权益，扩大了公积金制度的覆盖范围和受益面，而且有效提高住房保障效率，加速棚户区改造进程、消化存量商品住宅、加速房地产去库存，促进房地产市场健康持续发展，社会效益明显。