改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就，2015年全国城市化率达56.10%，益阳市城市化率也达到44.76%，较20年前提高23.68个百分点。随着城镇化的快速发展，人们生活水平不断提高，但与此同时也出现了不少问题，如城市交通拥堵等。2016年2月初，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这一政策引起了热议，各种安全顾虑、利益担忧随之而来。为了解益阳居民对小区开放持何种态度，现阶段城市小区开放遭遇哪些阻碍，国家统计局益阳调查队深入市住建局、房管局、规划局等部门及部分小区，并对200位小区居民和27位物业企业经理进行了问卷调查，旨在收集民意，为政策的制定提供参考。

本文研究的城市小区开放主要针对住区，其中开放型住区是相对于封闭住区提出的，相对于割裂与城市内在联系、强调形态与功能独立的封闭住区，开放型住区并非简单的打破围墙，而是强调住区能为城市提供交通组织和适宜的路网密度、共享的配套设施和景观空间资源，实现友好开放的街道界面以及和睦安宁、生机勃勃的城市生活。

一、居民对城市小区开放问题的看法分析

（一）调查对象基本情况及住区开放意愿

1.调查对象基本情况。本次调查通过现场调查及网络调查的方式共回收居民有效问卷200份，其中男性96名，占48%；女性104名，占52%。从年龄来看，18岁及以下2人，占2%；18-35岁80人，占40%；36-50岁83人，占41.5%；51-65岁26人，占13%；65岁以上9人，占4.5%。从职业来看，机关和事业单位人员80人，占40%；企业人员64人，占32%；个体工商户21人，占10.5%；进城务工人员13人，占6.5%；其他人员22人，占11%。69%的受访者居住在有围墙、门禁的封闭式小区，25.5%的受访者居住在没有围墙的小区，另外有5.5%居住在非小区。

2.对小区开放政策的关注、了解程度不高。尽管中央政策出台引起了热议，但益阳市民对这一政策的关注度并不高。5%的受访者表示很了解政策；51.5%表示有关注，看一些新闻报道了解过相关政策；27.5%仅仅知道有相关政策的出台，并没有去关注或了解；16%的受访者完全没有关注过，直到回答调查问卷才知晓中央有出台这一政策。

3.大部分受访者认为封闭式小区的优点多于缺点。封闭式小区的产生有其现实的意义和作用，可以认为是居住小区管理的特定阶段，是在我国居住小区大量新建和发展而相应管理方式仍然在逐步创新探索和不断完善的过程中产生的一种管理模式。一方面封闭式管理在较大程度上保证了小区的安全性与私密性。83.5%的受访者认为封闭式小区的优点首要是方便治安管理，其次是维持安静环境（占78.5%），第三为减少交通干扰（占62%）。另一方面封闭式管理能使居住小区内部设施、景观、公共空间得到有效的保护。41%的受访居民认为封闭式小区有利于配套设施、景观等独享，另外有11%的受访者认为有利于增进邻里交往。而在封闭式小区的缺点这一问题上，各选项占比均少于优点，其中分别有34.5%的受访者选择认为封闭式小区的缺点主要为道路私有化增加城市交通压力及封闭围墙造成城市街道空间冷漠，有33.5%认为封闭式小区导致居民出行不便，18%认为小区内部公共设施人气不旺。有19%的受访者认为封闭式小区没有缺点。

4. 对小区开放政策的反对率略高于支持率，居民对住区公共资源的共享意愿不高。对“城市小区开放政策的态度上，36%的受访居民表示支持，37.5%反对，26.5%认为无所谓。小区开放可能涉及到住区内主要道路、公共空间、公共设施的开放，问及是否应该将住区内主要道路、公共空间、公共设施适度开放时，15%认为非常必要，37.5%认为有一定必要，33.5%认为没有必要，14%的无所谓。问及是否乐意与附近居民共享住区内设施及景观时，16%的受访者非常乐意，31%比较乐意，28%不乐意，25%表示无所谓。

（二）影响居民对小区开放问题态度的因素

1.居住背景。开放性住区居民更乐意接受小区开放政策，与城市共享资源的意愿更高。调查显示：138位封闭式小区居民中，对城市小区开放政策的支持与反对比重分别为36%和65%。而62位开放式小区及非小区的居民对这一政策的支持与反对的比重分别为36%和10%。为更加深入分析居住背景对居民小区开放意愿的影响，课题组选取了一个全封闭式小区（北美阳光城）及开放型小区（益鑫泰职工家属区）进行了重点调查并做对比分析。

本次调查分别对两个住区发放了30份调查问卷，调查发现居民对城市小区开放的支持率差异较大。北美阳光城30位受访者中，对小区开放的支持率仅16.7%，反对率达66.6%，16.7%表示无所谓；50%的受访者不乐意与附近居民共享住区内设施及景观，66.7%认为没有必要将小区内主要道路、公共空间、公共设施开放。益鑫泰职工家属区30位受访者中，对政策的支持率高达83.3%，反对率仅3.4%，13.3%表示无所谓。该住区自建成以来，一直是开放式的，居民对公共服务设施的共享接受度明显高于封闭式小区，70%的受访者非常乐意或比较乐意与附近居民共享住区内设施及景观，76.7%认为将住区内主要道路、公共空间、公共设施适度开放非常必要或有一定必要。

2.职业背景。进城务工人员对政策的支持度最高，企业人员反对率最高。调查显示：进城务工人员对“城市小区开放”政策的支持率达到53.8%,机关和事业单位人员的支持率仅27.5%。各职业受访居民对政策的反对率均在30%以上，其中企业人员反对率最高，为39.1%。在是否乐意与附近居民共享住区内设施及景观方面，46.2%的进城务工人员表示非常乐意，各职业受访居民均有20%以上表示不乐意。

二、物业管理人员对城市小区开放问题的看法分析

开放社区即将成为未来城市社区的标准模式。为了解物业企业的看法，本次调查抽选了益阳创佳物业有限公司、北美阳光城物业服务中心等27家物业公司的经理进行问卷调查。

（一）物业企业经理及所工作小区情况

1.调查对象基本情况。从性别来看，男性15名，占55.6%，男性12名，占44.4%。从年龄来看，36-50岁21人，占77.8%，18-35岁5人，占18.5%；50岁以上1人，占3.7%。从文化程度来看，专科12人，占44.4%；高中、中技、中专8人，占29.6%；大学本科及以上7人，占25.9%。    

2.工作小区基本情况。从小区类型来看，有17人工作的小区为普通商品房住宅小区，占63.0%；9人在高档商品房住宅小区，占33.3%；1人在经济适用房住宅小区，占3.7%。27人工作的小区均为封闭小区。对所服务小区内部及周边交通状况的满意度方面，40.7%表示一般，48.2%表示很满意或比较满意，11.1%表示不满意。在小区邻里关系方面，37.0%表示所服务小区邻里关系很融洽，25.9%认为较融洽，33.3%认为一般，3.7%认为不融洽。

（二）物业经理对“城市小区开放问题”政策的关注度及反对率均明显高于普通居民

调查显示，城市小区开放受影响最大的是物业企业，对现有物业管理模式的冲击给物业企业带来了更多挑战。近七成物业经理关注并了解城市小区开放政策，五成表示反对。27位受访者中，14.8%的受访物业经理对这一政策很了解；59.3%的表示有关注，特意去看一些新闻报道了解过相关政策；22.2%的知道有相关政策的出台；只有3.7%的没有关注过，完全不了解相关政策。但有51.9%的反对将城市小区开放，37.0%的表示支持，11.1%的认为无所谓。有48.2%的认为完全没有必要将住区内主要道路、公共空间、公共设施开放，14.8%认为非常必要，29.6%认为有一定必要，7.4%认为无所谓。

三、现阶段城小区开放面临的难题

（一） 公众接受度难题

从调查情况来看，公众对城市小区开放的政策支持度并不高。居民是住宅的直接使用者，居民对住区与城市的共享和开放持什么态度直接影响着开发商和设计者的决定。一方面居民对政策的知晓度并不深入，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》一出台，顿时一石激起千层浪，整个网络舆论都炸开了锅，各种拆围墙的误解层出不穷，政策的误解导致支持度不高。另一方面封闭住区在一定程度上保证了相应的居住品质，如安静的住区氛围、集中的绿化场地、方便的物业管理及专享的公共设施等，因此受到了居民的欢迎。作为住区使用者，居民大多倾向于支持和希望住区进行封闭管理，对于开放小区存在较多担心。200位受访居民中，88%的受访者表示最担心治安问题，65.5%的最担心卫生问题，61%的最担心公共设施维护问题，51.5%的担心业主利益保护问题。因此现阶段小区开放面临较大阻力。据北美阳光城物业经理反映，政策出台之初，有近1/3的业主到物业反映对这一政策的不满。大部分业主反对与住区外居民共享公共服务设施，甚至业主有时与亲戚朋友一起在篮球场打球，也会引起其他业主的反感。

（二）管理难题

1、治安管理难度增大。对于小区开放，27位物业企业代表中，59.3%的最担心治安问题，25.9%最担心业主利益保障问题，11.1%最担心公共设施的维护问题，另外有3.7%最担心卫生问题。

不管是普通市民还是物业企业经理，对治安问题的担忧都排在第一位，且认为开放式管理使得小区的治安管理压力增大。一旦开放，出入小区的人员成分更加复杂，物业公司需要投放更多的安保人员，安防设备等也需要增加。作为开放式小区，益鑫泰职工家属区早期常有流窜作案现象发生，但由于没有专门的物业管理系统，不能及时预防，企业改制停产后，居住人员状况更加复杂，既有工厂的住户，也有外来租户，管理上难度成倍增加，曾有传销窝点出现，治安管理难题令人头疼。益鑫泰企业留守处负责人之一、业主委员会周主任反映，开放式小区的管理难度颇大。受各种管理难题的困扰，企业甚至想过将住区封闭，也向政府部门打过报告，但由于资金的短缺，没有实施。

2、出行安全难题。住区道路的开放势必会使进入小区的车辆增多，调查的小区业主对交通状况不满意程度较高，主要的交通问题是小区内道路上停满私家车，影响出行。一旦开放，这种问题必然会加剧。以北美阳光城为例，小区共有1200多台小车，但车位仅有800个，小区乱停乱放现象较为常见，导致停车纠纷经常发生。物业吴经理反映，小区共有两个入口，大桃路入口仅供2辆车勉强通过，一旦开放，极有可能会加剧出入口交通拥堵，争抢车位、乱停乱放以及车辆刮擦的概率也将增加，由此带来的邻里纠纷也不容忽视。此外，外来车辆进入小区后，如何保障步行空间，确保行人安全难度也随之加大。

3、公共设施维护难题。小区开放后，对物业管理提出了更高的要求，也将给日常管理带来了巨大压力。如道路与停车管理、环境与秩序管理、绿化与保洁管理、公共管网养护维修等。从物业管理成本来看，小区开放以后，公共区域的保洁、维护以及安保的压力加大，需要增加人手和设施设备，物业管理成本也会随之增加，但这些随着小区的开放或成为公共空间，应该由谁来买单，尚需明确的法律法规来界定。益鑫泰住区由于道路及公共设施完全对外开放，道路损坏较多，企业留守处2014年投入1000多万元用于道路硬化，每年卫生费的投入都需要60万元左右。

（三）业主利益如何保障难题

调查的小区业主认为，根据物权法规定，建筑区划内的绿地、其他公共场所、公用设施、道路属于业主共有，业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。小区实施开放式管理就意味着本应由全体业主所独享的资源因为开放而转变为社会公共资源，业主利益能否受到保障成为业主最担心的问题之一。一位持反对意见居民反映，购买的商品房小区内的公共设施是自己花钱买的，属于业主公摊面积，开放小区侵犯了业主财产。

四、推动城市小区开放的建议

目前，党中央、国务院提出的“城市小区开放”这一意见尚处于党和国家的政策层面，从调研情况看，现阶段如何获得舆论支持、业主支持、法律保障，把政府意志转化为公众意愿，如何分类渐进实施执行则是更为重要的问题。因此建议目前可从以下几个方面着手：

（一）加快完善相关法律、制度，相关配套要到位

首先要有立法保障，建立科学合理的公众参与制度，并使之法制化；在用地规划阶段促进开放式居住小区的建设，使之具备法律效力；制定开放式小区建设的相关优惠措施与鼓励政策的法规；制定开放式小区运营和物业管理的相关法规。其次加快实施细则的制定，建立有效可行的配套制度规定，从安保管理、卫生管理、公共设施维护体系等方面做出规范。建设好完善的城市配套，探索利益补偿机制，解决开放后成本谁来负责的问题。第三，城市小区开放问题与整座城市的规划设计息息相关，建议提高城市规划的前瞻性、科学性，完善城市规划设计。小区规划角度，要改变开发理念，使住区与周边道路、公共资源等有机结合，融入城市。

（二）加大宣传，深入解读政策，打消公众顾虑

首先扩大政策宣传力度，确保政策解读深入到位。使市民了解小区由封闭向街区制转变，是为了实现内部道路公共化，进一步缓解交通拥堵。其次推崇共享发展理念，提高居民的公共意识，构建互助互信的理念，爱护公共设施，让人民深切感受到共享公共资源所带来的便利，慢慢改变现在人们对开放式小区的态度。

（三）推行试点，展示成功范例，循序渐进，灵活应对

在不同经济发展水平的省会城市、地级市、县级市分别试点后，再根据实际情况稳妥推进。在未投入使用的新建小区试点，让业主在入住前就有心理准备接受开放型住区模式。通过成功范例，让民众感受到城市小区开放后小区道路空间、景观资源、公共设施等共享所带来的“红利”，让市民真正体会到便捷，公众才会接受新事物。小区是否开放，应当根据小区的区位来定，不能一刀切，要根据当地实际情况制定可行性方案，有序合理开放。针对已建成的小区，要加强调研，尊重民意，尊重历史，通过听证会等方式充分征询民意，对于没必要开放的可不开放，对于已建成对城市交通确有影响的小区可灵活开放，如采取白天开放，晚上高峰期过后封闭等方式。

（四）培育新型物业企业，创新物业管理模式，适应发展潮流

与时俱进，创新物业管理模式。小区开放后，物业需要在如何更好的管理小区方面花费更多的人力和资源，并且需要有相应的部门或者业主委员会来监管物业公司，从而保障物管能有更好的作为，小区秩序更加完善 。