PPP政策深度解读PPP项目流程梳理操作实务学习心得
发布时间:2015-09-07 17:05 作者: 字体:【大】 【中】 【小】 来源:未知来源 浏览次数:
    8月20日,由我局金融与债务科牵头,经济建设科、政府采购科组织各区、县(市)相关人员,共计18人,参加了上海国家会计学院举办“第五期PPP政策深度解读PPP项目流程梳理,操作实务培训班”为期3天。通过深入学习PPP的相关政策,逐步了解PPP项目流程及操作实务,与专家老师一起探讨PPP项目关键问题及解决办法,受益匪浅。
    一、学习的主要内容
    专题一:最新PPP模式政策解读。
    以国务院43号文件、财政部76号文件的解读为主线,涉及到PPP项目实施指南、PPP合同指南、PPP项目政府采购管理办法及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等解读,自2014年以来,中央大力推广PPP模式,构建系统性管理制度和政策体系,从政府角度,通过动员社会资本参与,减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,进一步深化财税体制改革,加快建立现代财政制度。
    专题二:PPP模式操作流程,关键问题及案例分析。
    1、PPP模式操作流程梳理与关键问题解析。
    PPP项目操作流程,大至为五大步骤19个程序:即项目识别→项目准备→项目采购→项目执行→项目移交五大步骤。
    项目识别为4个程序,即项目发起→项目筛选→物有所值评价→财政承受能力论证。
    项目准备为3个程序,即管理架构组成→实施方案编制→实施方案审核。
    项目采购为4个程序,即资格预审→采购文件编制→响应文件评审→谈判合同签署。
    项目执行为4个程序,即项目公司设立→融资管理→绩效监测与支付→中期评估。
    项目移交为4个程序,即移交准备→性能测试→资产交割→绩效评价。
    2、风险管理是PPP项目的核心, 同时,决定PPP项目成败的关键。在PPP模式下风险管理过程可分为风险识别,风险评价,风险分担,其重点是风险分担,政府与社会资本共同承担风险,其分配原则:(1)风险对其最有控制力的一方承担;(2)承担的风险程序与所获收益相匹配;(3)承担的风险要有上限。
例举了江苏省徐州市自来水公司PPP模式运作案例及南京长江二桥PPP项目运作经验分析。
    专题三:PPP物有所值评价方法及流程。
    专家认为考虑PPP模式前,项目单位主管部门需进行PPP可行性分析,若PPP不可行,则直接采用传统政策采购模式,若PPP可行,则比较传统模式与PPP模式谁更具有物有所值(VFM),物有所值评价过程是反复进行的,可贯穿项目招标前期,评标决策乃至整个项目生命周期。
    PPP可行性分析框架,可分为:(1)PPP成熟度评价。(2)识别风险因素和实施障碍。(3)确定债务能力。(4)建立社会资本股权投资的最低要求。(5)确定股权和政府资金的需求。(6)评价和比较政府和社会资本融资计划。(7)不确定性条件下的资本结构的优化。
    物有所值评价(VFM)计算方法,可分为定性分析和定量分析,定性分析主要从以下三个方面进行:(1)正当性,即评估在效益、问责和公平等方面是否应由政府直接提供服务,而不是通过PPP提供服务。评价经素:项目产出,运营灵活性、公平、效率和问责,总体可行性。(2)可取性,即PPP相较于其他采购模式而言是否有优势,评价要素:风险管理、创新、激励和监控、全生命周期成本、总体有益性。(3)可实现性,即市场是否有兴趣参与项目执行,以及组织内是否有足够资源实施项目,评价要素:市场参与意愿、交易成本与主办机关执行能力、竞争、总体可实现性。
    项目主管部门将物有所值评价提交给同级财政部门,经财政部门审核认可后,方可进入下一个程序。
    专题四:地方融资平台融资创新路径分析。
    专家例举了上海城投投融资创新转型,该公司1992年成立,2014年改制为上海城投(集团)有限公司,经22年发展,逐步成长为聚焦路桥、水务、固废和房地产四大主业的基础设施产业集团,截止2014年来,上海城投总资产近3800亿元净资产超过1600亿元,资产负债率56%信用等级为AAA级。
    从投融资模式来看,上海城投不断创新转型,历经三个发展阶段。
    (一)前十年,上海城投是上海市政府融资平台,根据政府指令,依托财政专项基金和和国有资产,向银行融资,为项目建设单位提供资金,贷款本息偿付由财政统筹安排。
    (二)中间十年,上海城投发展为负责基础设施投资、建设、运营三位一体的实体企业,仍然承担融资平台功能,但市场化经营性业务比重不断提高。
    (三)近十年来,上海城投定位调整为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商,全面向市场竞争主体转型,着力构建两类专业能力,一是CMO能力,即基础设施项目的策划设计(C)、建设管理(M)和运营服务(O);二是可持续和基础设施投融资管理能力。值得我们借鉴。
    从上海城投案例得知,推动PPP可提供多层次解决方案。目前,主要有三种模式,传统模式:采用政府—平台投资模式,项目无明确回报机制,只能采用政府回购方式退出。过渡模式:采用准PPP模式,项目具有一定回报,但有不确定性,可由政府提供基础回购,再通过市场机制获得合理回报。未来模式:采用PPP模式,项目具有合理,稳定的回报,可以通过证券化方式退出。
    二、我市推广运用PPP模式的现状及下一步工作安排
    从去年开始,我市陆续推出34个PPP项目,其中6个省级示范项目,却出现了“叫好不叫座”的现象,大量的项目采用PPP模式落不了地。其主要困境包含三个方面:(1)政府及相关部门,普遍对PPP模式的基础知识和运用机理不清,学习不够,操作能力不强的情况,利益回报机制和公平的风险分配机制,往往在理解和沟通上也存在困难,从而无从下手。(2)法律、法规配套不完善。在法律层面上,主要依据《政府采购法》、《预算法》,没有专门政府和社会资本合作法律文书支撑。(3)财政支持和相关政策还不完善,根据各地方财政自身财力状况,包括项目本身前期费用补贴,资本补助等形式的资金支持没有明确,无法考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度,社会资本的合理收益得不到保证。
    通过这次学习,我们进一步加深对PPP模式运用地认识和理解,如何把所学相关知识应用到工作实践中,促进PPP模式在我市的推广和运用,进一步推进我市经济结构调整,使PPP成为适应经济发展新常态的重要抓手。我们有以下建议:
    (一)组织市直相关部门、单位进一步深入学习相关PPP文件政策,深刻理会政策精神,为推广运用PPP模式打下良好基础。
    (二)积极开展PPP模式的推广、运用。从PPP项目发起,通过筛选、论证,聘请国内有名的咨询机构进行包装、推介,在市级、省级和国家级信息平台上公开发布我市PPP项目信息,积极引进社会资本,参与到我市公共交通,公用设施项目,社会公共服务的建设中,为我市的经济建设作贡献。
    (三)破解PPP模式的瓶颈。以示范项目为突破口,集中精力搞好示范项目的推进,为推广PPP模式,积累经验,认真做好项目评估论证,规范选择项目合作伙伴,细化完善项目合同文本,健全债务风险管理机制。
    在我国推行PPP模式中,政府具有多重角色。首先,政府作为项目发起者,必须对项目的建设进行规划和安排,协调好社会资本方与政府的关系。其次,作为项目的投资者之一,必须按合同规定,主动承担相应的风险。政府方作为项目最终的所有者,发挥政府作用,联系相关部门,为项目工程建设提供政策、技术等方面的指导和帮助。总之,要准确定位政府职责,保证社会资本提供高质高效的基础设施和公共服务,保证PPP模式的优点得到充分发挥。
 
扫一扫在手机打开当前页