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2016年度中央良好湖泊保护项目资金绩效评价报告
发布时间:2017-12-29 11:05 作者: 字体:【大】 【中】 【小】 来源:绩效管理科 浏览次数:

 

2016年度中央良好湖泊保护项目资金绩效评价报告

 

湖南世纪金源工程咨询有限公司

 

根据《中华人民共和国预算法》、《水污染防治专项资金管理办法》、《益阳市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》(益政发〔201310号)、《益阳市财政局关于转发〈湖南省预算绩效管理工作规程(试行)〉的通知》(益财绩〔2014126号)和《益阳市财政局关于做好2016年度中央良好湖泊保护项目资金绩效评价工作的通知》(益财绩〔2017209号)等文件精神,受市财政局委托,我公司成立绩效评价工作组,于2017720-815日对2016年度中央良好湖泊保护项目资金(以下简称项目资金)开展了绩效评价。现将有关情况报告如下:

一、基本情况

(一)项目单位基本情况。市环境保护局(以下简称项目单位)是市人民政府工作部门,主要负责全市环境保护,拟定并组织实施全市环境保护规划和计划,承担落实减排目标责任,监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作,负责全市环境质量监测和污染源监督性监测等工作。该局机关现有人员编制35人,实有人数33人,内设办公室、自然生态保护科等13个科室、市环境监察支队、市环境监测站等7个直属二级机构。 

(二)项目基本情况。我市地处洞庭之滨,湖泊众多,近年来部分湖泊(水库)受社会生产生活影响,水质出现不同程度恶化,急需保护治理。根据环境保护部、发展改革委、财政部关于《水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013-2020)》(环发[2014]138号)的战略目标,自 2013年开始,中央全面启动良好湖泊生态环境保护项目,我市大通湖、柘溪水库分别于2013年、2015年纳入该项目,被批准实施5年期保护方案。根据湘财建指〔2016234号文件精神,2016年共下达项目资金21010万元,其中大通湖项目12710万元,柘溪水库项目8300万元。具体情况如下:

1、大通湖保护项目。大通湖是我省最大的内陆养殖湖泊,具有生态涵养、调蓄防洪、水产养殖、旅游和沿岸居民的备用饮用水源地等重要功能,湖泊面积82.7平方公里,流域范围包括大通湖、沅江、南县的10乡镇、749平方公里、人口31.87万人。近年来,由于高密度渔业养殖、农业面源污染、生活废水和工业污染等原因,水质恶化。20159月该区域水质下降为劣Ⅴ类,磷氮严重超标。2016年中央下达预算资金12710万元,实施包括千山红镇农村污水处理工程、湖南天健纤维板有限公司关停遗留污染整治、大通湖流域湖水除磷示范工程等13个分项目,以污染源治理为重点改善流域总体水环境质量,2016年湖体水质类别年度目标为Ⅲ类。

2、柘溪水库保护项目。柘溪水库位于安化县资水中游,1961年柘溪电站关闸蓄水形成水库,水库面积85平方公里,总库容35.7亿立方米,流域范围包括新化、安化县的39个乡镇,是当地人民生产、生活用水的重要水源。上世纪九十年代起,当地政府鼓励库区移民发展网箱养鱼,经过20多年发展,参与网箱养殖户已达1804户,网箱遍布库区各个汊道和宽水面。由于残饵及鱼的排泄物长期沉积,氨氮含量超标,水质已出现中度富营养状态。2016年中央共下达项目资金8300万元,实施包括柘溪水库生态环境保护基线调查(二期)、马路镇主要入库河流综合治理与生态建设、古楼乡生活污水处理工程等15个分项目。2016年湖体水质类别年度目标为Ⅲ类。

(三)项目职责分工。根据《大通湖生态良好湖泊保护工作实施细则》、《柘溪水库生态良好湖泊保护工作实施细则》精神,大通湖区管委会和安化县人民政府分别为两项目责任主体,环保部门为项目牵头单位,负责项目组织、落实、推进等工作;财政部门负责项目资金筹集、管理及使用等;国土部门负责项目用地审批,处理沿岸退耕还湿、还林等土地问题;住建规划部门负责项目规划审查、开工审批;水务部门负责河道清淤、水土流失治理、河道综合整治、生态护坡等;其他相关部门按照各自职责做好项目推进工作。

(四)项目绩效目标完成情况。

1、大通湖保护项目情况。截止绩效评价日(2017815日),所有分项目均已完成公开招投标,其中湖南天健纤维板和北洲子糖厂关停遗留污染整治工程、塞阳运河河道疏浚工程等7个分项目已完工,其他分项目正在实施中(详见附件3—2:大通湖保护项目实施情况明细表)。2016年,经市水文局、市环境监测站监测,该湖整体水质仍为劣Ⅴ类,远低于Ⅲ类要求,未完成绩效目标。

2、柘溪水库保护项目情况。截止绩效评价日,除入库河流垃圾打捞、东坪镇南区污水收集管网建设等2个分项目外,其他13个分项目已完成公开招投标,其中“两网”(网箱和拦网)拆除项目已完成拆除户数1663户、网箱16610口、总面积807万㎡,占该项目任务的89.86%,其他分项目均在组织实施中(详见附件3—3:柘溪水库保护项目实施情况明细表)。项目实施后,库区水环境得到有效改善,水质明显改良。2016年经省、县环境监测站监测,库区主体水域水质为Ⅲ类,其中平口、柘溪水库断面水质达到Ⅱ类,实现了稳定保持Ⅲ类的目标要求。目前,柘溪水库已纳入国家水质良好湖泊。

二、项目资金使用及管理情况

20169月,中央预算拨付专项资金21010万元,其中大通湖区财政局项目资金12710万元(含南县分项目2个、资金1200万元)、安化县财政局项目资金8300 万元,资金已足额到位。201610月,大通湖区财政局将分项目资金1200万元转拨付至南县财政局。截止绩效评价日,整个项目已使用项目资金5322.33万元,为资金总额的25.33%。具体情况如下:

(一)大通湖保护项目情况。该项目共使用资金2682.33万元,为资金总额的21.1%,其中支付设计、监理费202.33 万元、支付工程进度款1280万元以及拨付南县项目资金1200万元。按照《大通湖区项目建设管理办法》要求,该项目资金由区财政局整合办集中管理,该办设立专项资金账号,分部门、项目单独列帐核算。施工单位根据施工合同和工程进度提出资金申请,经监理、现场管理人员审核,区环保部门负责人审批后,由区财政局整合办按规定程序拨付,拨付比例不超过工程进度款60%。资金管理基本规范,暂未发现挤占、截留、挪用项目资金现象。 

(二)柘溪水库保护项目情况。该项目已使用资金2640万元,为项目资金总额的31.8%,其中支付省环境保护科学研究院基线调查费用100万元,“两网”养殖户补偿金1200万元,分项目启动资金1340万元(拨至财政所)。按照《柘溪水库生态良好湖泊保护工作实施细则》要求,县财政局对所有分项目资金单独列帐核算,按项目实施进度拨付至乡镇财政所,由财政所按规定审核支付。项目启动前,县财政局先将20%的分项目资金拨付至乡镇财政所,项目实施后,施工单位根据施工合同和工程进度提出资金申请,经监理、现场管理人员审核,乡镇负责人审批后,由财政所按规定程序支付。

三、项目组织实施情况

一是制定整体规划和年度实施方案。按照《水质较好湖泊生态环境保护总体规划》要求和省、市统一部署,结合实际,大通湖区制定了《大通湖生态环境保护总体保护方案》、《大通湖生态良好湖泊保护工作实施细则》,安化县出台了《柘溪水库生态环境保护总体保护方案》、《柘溪水库生态良好湖泊保护工作实施细则》等。同时,根据坚持总体规划、分步实施的工作思路,大通湖区和安化县分别制定了《大通湖生态环境保护2016 年度实施方案》、《柘溪水库生态环境保护2016 年度实施方案》,确定年度工程推进目标和绩效目标,方案经专家审查论证后组织实施。安化还针对“两网”退出出台了《2016年安化县柘溪水库网箱拦网养殖生产退出工作目标管理考核办法》等。

二是明确工作职责。明确大通湖区管委会和安化县人民政府为项目建设和管理的责任主体,其中大通湖区明确环保部门、安化县明确相关乡镇人民政府为项目实施单位,环保、财政、国土、住建、水务等相关部门按各自职责开展工作,相互协调,层层签订责任状,将相关工作纳入年度考核范围,确保各项工程的有效实施和按时完成。

三是完善工程设计、预算、财政投资评审等相关工作。聘请专业环保工程设计研究单位按照年度实施方案深化设计,并进行施工技术交底和现场指导,确保实施项目达到预期目标;聘请专业机构细化预算,合理确定工程造价;预算报财政评审审定。

四是组织公开招标,择优选定施工单位。以财政评审审定金额作为控制价,按照“公开、公平、公正”的原则,组织项目招标。聘请专业代理机构制作招标方案和招标文件,并报相关部门审定后,上网发布招标公告、进入公共资源交易中心公开开标,择优选定施工单位。招标结果进行网上公示后,与中标单位签订施工合同,明确双方权利和义务,进入施工程序。

五是加强质量管理。委托专业监理机构对项目建设质量进行跟踪监督和管理,对关键节点工程及时组织检查验收,对不符合要求的责令按期整改。项目完工后,根据相关规定,实施单位组织设计、施工、监理等单位对项目进行验收,项目必须同时通过上级环保部门验收合格。

六是组织开展审计,项目完成后责成施工单位及时办理结算,并提交审计部门审计,其结果作为项目结算依据。

七是妥善保管资料。对项目设计、申报、验收、审计等相关资料及时整理, 并归档保管。

四、绩效评价工作情况

(一)绩效评价目的。通过绩效评价全面分析中央良好湖泊保护项目资金使用、管理和项目实施等情况,督促相关单位进一步规范项目立项、审批、实施、验收及后期管理等,完善资金分配、使用及管理等制度,切实提高财政资金使用效益。

(二)绩效评价工作过程。根据相关政策和益财绩〔2017209号文件要求,我公司按下列步骤开展了绩效评价工作。

1、前期准备。我公司抽调专人成立了绩效评价工作组,明确了工作职责,组织人员开展业务学习,了解相关政策和要求,制定了现场评价方案,设计了相关表格,联系了相关部门和单位,确定了实施时间。

2、实施情况。项目绩效评价实施步骤:⑴召开座谈会。先后组织安化及大通湖财政、环保、住建、水务等部门相关人员召开座谈会,听取该项目有关情况介绍。⑵收集核查资料。收集项目建设相关政策文件和项目、建设单位管理制度等资料;核查相关制度是否完善,项目立项、评审、验收等程序是否符合要求,项目支出是否符合规定,资金拨付手续是否齐全,是否存在截留、挪用等情况。⑶现场查看。组织专人深入大通湖、安化等项目现场实地查看,发放问卷调查。⑷得出评价结论,形成评价报告。

五、绩效评价结果和主要绩效

根据该项目资金绩效评价指标体系和绩效检查情况,该项目整体绩效分值100分,实得72分,被评为“合格”等级(详见附件3—42016年度中央良好湖泊保护项目资金绩效评价指标评分表),其中评价结果较好的为安化县,有待进一步加强的为大通湖区。主要绩效表现在以下几个方面:

一是促进了柘溪库区周边水质的改善。柘溪库区按照人与自然和谐发展的理念,统筹处理水库生态环境与经济发展的关系,实施源头污染负荷减排、保障生态安全的工程与非工程措施,以分区方式,在马路、渠江、烟溪、瀼溪河流域开展综合治理和生态建设,同时启动“两网”拆除工程,并在环库区及周边的古楼镇、渠江镇、烟溪镇、马路镇推进污水收集管网和污水处理厂建设,进行重点整治;制定地方污染防治规划,建立部门联动,在流域保护、管理及对策上紧密协调,“控源治湖”,治理和保障措施得力,促使水质得到有效改善,至2016年底,省环境监测报告数据检测显示柘溪库区已由Ⅲ类水质提升为Ⅱ类水质,入湖河流水质稳定达到Ⅲ 类,有力地保障了人民群众用水安全。

二是提高了人民群众满意度。柘溪水库、大通湖分别是安化、大通湖及南县人民的母亲湖,近年来,由于各种原因,两湖水质出现不同程度恶化,严重影响了三地近100万人民群众的生产生活,人民群众早就企盼大力根治水环境、改善水质。该项目实施后,针对不同致污原因,因湖施策,随着各项目的竣工运行,两湖水质将稳中改善,生态环境将逐步恢复,人民群众满意度在逐步提升。

六、存在的主要问题

(一)项目实施进度缓慢,部分项目未能如期完工。项目实施涉及环保、国土、规划、住建、水利、财政等多个部门,前期工作程序复杂,涉及方案制定、项目设计、预算编制、财政评审、公开招标及征地拆迁等,导致大部分分项目未能按时开工,如期完工。截止绩效评价日,大通湖项目共13个分项目,仅7个已完工,个别项目尚未开工,如湖底清淤和植被带建设二期工程;柘溪水库项目共15个分项目,仅生态环境保护基线调查项目完工,两网退出项目完成90%,平口镇污水处理厂及其配套管网工程等12项目正在施工,东坪镇南区污水收集管网等1个项目未动工,未达到年度方案建设进度要求。

 (二)项目实施存在不足,大通湖水质改善不明显。自2013年至2015年,中央已投入大通湖保护项目资金1.07亿,实施分项目60个,尽管开展了一系列治理工作,但从连续3年的水质监测结果来看,水质仍为劣V类,总磷严重超标,无法达到国家良好湖泊要求,说明项目设计、施工、验收、运营及后期管护等方面存在不足,实施单位监管不到位,对大湖水质变化情况缺乏全面细致的分析,没有把准生态环境问题的症状,实施方案和治理措施缺乏科学性和针对性,出现一面是保护工程积极推进,另一面是过度养殖、投肥养殖、围网养殖等内源污染控制不力,出现污染不减反增的被动局面。

七、建议

(一)启动大型湖泊治理与保护地方立法工作。大型湖泊流域广、大多跨行政区域、致污原因复杂、治理与保护协调难度大,单靠一个地方单方面治理难以见效,需上升到立法保护的高度,有可操作性的法律法规作为依据和支撑。建议尽快报请人大批准,开展立法调研,启动条例起草等工作,加快立法进程,促进湖泊生态环境和水质尽快好转并保持长期稳定。

(二)进一步优化大通湖治理方案。项目实施主体要扎实开展调查研究,认真分析致污原因,查找薄弱环节,聘请上级专家组优化治理方案,及时调整项目设计,加强施工管理和项目验收,严格运营、管护机制,加强检查、监督、问责。建议分步骤推进解除大通湖承包合同,全面落实大湖退养,综合采用工程治理、截污防污、生态恢复等组合措施,做到标本兼治。同时,要对大通湖水域功能进行明确定位,确保环保督察反馈问题整改落实到位,大通湖水质尽早达到要求。

(三)科学规划库区产业发展,正确引导渔业养殖户再就业。大通湖、柘溪水库曾把专业养殖纳入水域功能,大量渔民一直以网箱、拦网养殖为业。实施该项目后,渔民需上岸另谋生路,如若安置不好,他们将重操旧业,湖泊治理将前功尽弃,保护长效机制将无法建立。一方面政府要以保护库区生态环境为目标,科学规划产业发展,大力发展旅游、茶叶、水果、生态农业等绿色产业;另一方面要尽快出台安置就业政策,加大资金投入,加强技能培训,引导渔民完全摆脱渔业养殖,发展新型产业。 

(四)加强宣传教育,逐步提高人民群众环境保护意识。水是生命之源,治理水环境、保护水资源,保护生态环境是关系国计民生的大事。要充分利用电视、报纸、网络、微信等平台,加强环保宣传,引导人民群众象爱护自己眼镜一样爱护环境,共同关心、支持、参与湖泊生态环境保护工作,自觉同破坏环境的行为作斗争,逐步建立水更清、山更绿、天更蓝的美好家园。

 

 

 

2017915

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