益阳市城市生活垃圾焚烧发电特许经营项目资金绩效评价报告
发布时间:2017-12-29 11:03 作者: 字体:【大】 【中】 【小】 来源:绩效管理科 浏览次数:

  

益阳市城市生活垃圾焚烧发电特许经营项目资金绩效评价报告

  

湖南世纪金源工程咨询有限公司

 

    根据《益阳市人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》(益政发〔201310号)、《益阳市财政局关于转发〈湖南省预算绩效管理工作规程(试行)〉的通知》(益财绩〔2014126号)《益阳市财政局关于做好城市生活垃圾焚烧发电特许经营项目资金绩效评价工作的通知》(益财绩〔2017210号)等文件精神,受市财政局委托,我公司成立绩效评价工作组,于2017718日至815日,对2014—2017年度城市生活垃圾焚烧发电特许经营项目资金(以下简称项目资金)开展了财政重点评价。现将有关情况报告如下:

一、基本情况

(一)项目单位基本情况。2013年,市人民政府成立了垃圾焚烧发电特许经营项目(以下简称该项目)建设领导小组,由分管副市长任组长,并明确由住建牵头,财政、发改、城投、高新区等单位按各自职责分工共同负责实施该项目。经市政府授权,市住房和城乡建设局(以下简称市住建局)为该项目实施机构,该局是市人民政府工作部门,主要负责推进新型城镇化、城市规划区建设、城镇绿化、建设项目勘察设计管理、市政基础设施维护维修、公用事业管理,指导全市县城、村镇建设和管理等工作。

(二)项目基本情况。该项目是贯彻落实《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》和市委、市政府“民生”、“生态”两个优先发展战略目标,实现无害化、减量化、资源化处理生活垃圾,有效破解我市“垃圾围城”之困的重大民生工程。项目实行BOT模式运作(建设-运营-移交),采取“可行性缺口补助”的回报机制,合作期30年。经公开招标,中国光大国际有限公司(以下简称光大国际)为中标单位,该公司经济势力较雄厚,技术过硬,是国内垃圾焚烧行业中规模最大的投资运营商,由其出资设立光大环保能源(益阳)有限公司(简称光大益阳公司),具体负责该项目投资、融资、建设、运营、管理和维护等,通过售电收入和政府方支付的垃圾处理服务费收回投资成本,并取得合理利润,合作期满将该项目资产完好、无偿的移交给市政府。

该项目位于高新区谢林港镇青山村,占地面积90亩,设计规模为日处理生活垃圾800[2条日处理能力为400吨的垃圾焚烧线(机械炉排炉工艺)],配置115MW的凝气式汽轮发电机组。该项目于20151月动工, 2016621日建成投产,总投资约50106万元,其中政府出资约12890万元,光大国际约37216万元。

(三)项目职责分工。根据2013年第13次市政府常务会议精神,该项目由市住建局牵头,市财政局、市国土局、市城建投、高新区管委会及市电力局等部门协助。具体职责分工:市住建局主要负责项目调研、立项、规划、制定实施方案、签订特许经营协议、开工审批等,并负责红线范围和周围300米防护范围内房屋拆迁、项目征地以及安置基地建设等;市财政局负责项目资金管理、使用,制定资金运作模式,为项目推进实施及运行提供必要的资金保障;国土部门负责项目用地审批等;市城建投负责出资新建入厂公路等市政设施;高新区管委会、赫山区政府负责征地拆迁,妥善安置拆迁群众等;电力部门负责出资建设电力并网工程;其他相关部门按照各自职责开展工作。

(四)项目绩效目标完成情况。该项目于20166月建成并投入运营,截止绩效评价日(2017 815日),日均资源化处理生活垃圾794吨,市本级三区城乡范围、南县、大通湖区及周边沅江市、桃江县部分城镇生活垃圾进厂统筹处置,城镇生活垃圾无害化处理率达100%,资源化利用水平显著提升,大益阳城市圈生活垃圾得到了有效治理。行业主管部门监管和在线监测显示,生产排放稳定达标。烟气污染物排放达到欧盟2010标准(国际最高排放标准);渗漏液和其它生活、生产废水经厂内处理后回用,对外零排放;基本实现了“厂区无臭味、烟囱不冒烟、污水不外排”的运行实效。经调查,群众满意度为85%,项目运行基本达到预期目标。环保部、财政部、住建部等部委领导,家毫书记、达哲省长等省委省政府领导先后视察指导该项目,并给予了充分肯定,被财政部、国家发改委分别列入了全国PPP示范项目,并作为典型案例在全国推介。

二、项目资金使用及管理情况

(一)项目资金到位情况。根据项目可行性研究报告和省发改委对项目的核准批复,项目计划总投资50106万元,其中政府投资约12890万元、光大国际投资37216万元。截止绩效评价日,政府已投资6476万元,占应投资额(实际投资预计11823万元)的54.8%。其中中央预算补助及PPP奖补资金1345万元、省电力公司投资建设电力配套工程1000万元、市城建投投资建设进厂道路4100万元(尚未审计)、其他收入31万元;光大国际投资37216万元,资金到位率100%(详见附件2—2:垃圾焚烧发电特许经营项目资金到位情况表)。另政府向光大国际借支3000万元,用于项目征地拆迁(由市住建局单独设立专户支付)等。

(二)项目资金使用管理情况。截止绩效评价日,该项目已支付资金46401.10万元,其中市住建局支付4085.10万元,包括厂区及环境防护带拆迁费1931.98万元、安置基地建设资金1239.15万元、征地补偿费425.70万元、征地审批规费448.27万元及其他支出40万元(未包括前期工作经费552万元中已使用支付的430.61万元);市城建投出资建设进厂道路4100万元;省电力公司出资建设电力配套工程1000万元;光大国际出资建设厂区建安工程及设备设施等37216万元。

光大国际、省电力公司及市城建投按照国家相关政策、项目实施方案和市政府要求分别组织开展各自承担的建设内容,其资金按照各自规定使用管理。其他政府投入资金按照市政府批准的《关于城市生活垃圾焚烧发电项目前期费用管理问题的请示》(益建〔20148号),由市住建局设立专户进行核算和管理,项目具体实施单位根据工程计划和实施进度提出资金申请,经领导小组办公室审核,市政府领导审批后统一支付,资金管理基本规范。

三、项目组织实施情况

一是开展前期论证,启动项目筹建。20114月,由市住建局具体负责,启动项目筹建工作。在充分调查论证的基础上,历时2年半时间,先后开展了项目可行性研究论证、地质勘探、规划选址、地质灾害及环保评估、垃圾成分分析、能源评估、水土保持、水资源论证、电力并网论证及风险评估等20多项前期论证和审批程序。

二是委托专业机构,制定实施方案。聘请有经验的专业机构提供咨询服务,开展项目识别和项目策划、物有所值评价和政府财政承受能力论证、风险识别和风险分摊分析与论证等程序;科学设置合作边界条件,明确投资人资质要求,拟定项目实施方案和特许经营协议。20139月,市政府第13次常务会议批准实施该项目,并通过了项目实施方案和招标文件(特许经营协议),明确市住建局为项目牵头单位,授权其与社会资本方签订项目特许经营协议。

三是公开招标,按程序申报项目。201312月,通过公开招标,确定中国光大国际公司为该项目投资人,按规定程序申报办理项目规划、环评、可研、核准、土地审批、报建等手续,并公开公示。20149月,该项目获省发改委核准批复。

四是各司其职,启动项目建设。20144月,该项目正式启动建设,市住建局作为牵头单位,统筹协调推进各项工作。赫山区会龙山街道办事处负责红线内大河坪村土地征地拆迁及环境防护带棚屋拆迁工作,高新区谢林港镇负责青山村红线内征地拆迁及环境防护带房屋拆迁和安置基地建设,市城建投负责投资建设进厂道路,电力公司负责投资建设110千伏电力接入工程。项目先后组织召开现场会议20余次,协调解决项目实施过程的各种问题。市委、市政府、市人大、市政协主要领导也多次亲临现场,对项目建设给予指导和支持。项目所在地各级政府均成立了专门班子,妥善做好群众工作,各成员单位各司其职,层层压实责任,确保各项工程有效实施,按时完成。201516日,厂区主体工程顺利开工建设,光大公司积极履约。历时2年多时间,该项目如期按质完成各项任务。

五是开展项目运营,加强项目监管。政府积极推进“户分类、村收集、镇转运、区域集中处理”的城乡垃圾处理一体化模式,确保了垃圾足量供应,并及时足额支付垃圾处理服务费。同时,严格按照行业规范标准和协议约定落实监管责任,采取驻厂监管和在线实时监控相结合,对垃圾计量、烟气排放实行在线监测,将相关指标数据同步上传至行业主管部门。并推进各项信息全面公开,对环保在线监测数据,由环保部门依法公开;对运行数据,在厂区树立显示屏实时向社会公开,并通过光大国际网络平台按时向全社会公布;多次邀请周边群众亲临现场体验监督,确保厂区生产达到“臭味不外溢、烟囱不冒烟、污水不外排”运行效果。

六是加强科普,做好宣传。由于垃圾处理属于环境治理敏感类项目,处理不好,容易污染环境、危害农业生产,人们对其非常厌恶,唯恐避之不及,在周边建设垃圾项目更是坚决抵制。因此,消除群众顾虑是项目能否成功的关键。在项目选址和环评论证阶段,市住建局多次组织环保、当地镇村干部深入开展垃圾焚烧发电科普宣传,分批次组织群众代表前往湖北、江苏等地实地考察,亲身感受先进的垃圾焚烧发电工艺技术、严格的环保措施和生产的零排放,消除人们的顾虑、担心和反感,面对面做好群众的思想工作,有效解决了“邻避效应”,未出现群众阻工和上访现象。

四、绩效评价工作情况

(一)绩效评价目的。通过绩效评价全面分析城市生活垃圾焚烧发电特许经营项目资金使用、管理和项目实施等情况,督促相关单位进一步规范PPP项目论证、方案制定、立项、审批、实施、验收、运营、监管及移交等程序,完善资金补偿、使用及管理等制度,为今后PPP项目实施提供借鉴。

(二)绩效评价工作过程。根据相关政策和益财绩〔2017210号文件要求,我公司按下列步骤开展了绩效评价工作。

1、前期准备。我公司抽调专人成立绩效评价工作组,明确工作职责,组织人员开展业务学习,了解掌握PPP项目相关政策文件和项目主要工艺流程,制定现场评价方案,设计相关表格,联系相关部门和单位,确定实施时间。

2、实施情况。项目绩效评价实施步骤:⑴召开座谈会。组织市住建局、市财政局、光大益阳公司等单位召开座谈会,听取有关项目方案制定、实施、运营、监管及资金管理等情况介绍。⑵收集核查资料。收集项目建设相关政策文件和制度等资料;审查核实项目申报、评审、批复及实施等情况,资金拨付、使用及管理情况,相关制度建设执行情况,绩效目标实现程度等。⑶现场查看。组织人员到项目现场实地查看,调查走访,向周边群众发放问卷调查等。⑷得出评价结论,形成评价报告。

五、绩效评价结果和主要绩效

根据该项目资金绩效评价指标体系和绩效检查情况,该项目整体绩效分值100分,实得90分,被评为“优秀”等级(详见附件2—4:垃圾焚烧发电特许经营项目资金绩效评价指标评分表)。主要绩效表现在以下几个方面:

一是解决了生活垃圾围城难题,改善了城乡人居环境。我市区域面积1.23万平方公里,人口493万,其中中心城区常住人口近60万,年产生活垃圾20余万吨,原有白鹤山垃圾处理场,采取“填埋”粗放型处理方式,仅剩不到两年的吸纳容量,土地资源浪费较严重,且对周边环境极易产生二次污染。随着城镇化率不断提高,城区范围不断扩大,人口增多,城市垃圾产量呈较快增长趋势,“垃圾围城”已严重阻碍我市可持续发展和新型城镇化发展进程。截止绩效评价日,该项目已投产14个月,累计处理市本级三区及桃江、南县、沅江等县(市)城镇生活垃圾34.62万吨(详见附件2—320166—2017815日垃圾焚烧发电厂运营情况表),折合消减二氧化硫457.71吨、氮氧化物130.92吨、化学需氧量3835.64吨、氨氮114.77吨。利用余热发电,为国家电网输送电量8391万千瓦时,折合节约标准煤5.94万吨,减排二氧化碳15.47万吨。烟气排放全面执行欧盟2010标准,渗漏液和其它废水经厂内处理后回收利用,对外零排放,炉渣可作为道路人行道砖材料,须直接填埋的炉渣飞灰量仅7459吨,为处理垃圾的2%,远低于国家相关标准及《协议》约定的20%(详见附件2—3)。基本实现了“厂区无臭味、烟囱不冒烟、污水不外排”的运行实效,达到了无害化、减量化、资源化处理目标,有效改善了城乡人居环境,该项目荣获全国第三批43PPP项目典型案例。

 二是减轻政府初期建设投资负担和风险,政府未来可获得一定经济收益。在市本级预算安排资金较少(仅中央预算安排补助资金845万元和PPP奖补资金500万元)的情况下,该项目能建成投产,PPP模式的作用得到了较好的彰显;同时将建设、运营风险交由社会资本方承担,边界条件设置清晰,一定程度上分散和减轻了政府风险。剔除自身电量消耗外,每吨垃圾可向国家电网出售电量242.36度,按每度0.65元计算,年售电收入4513.98万元,加上年垃圾处理收入1388.96万元,该项目年度总收入达5902.94万元。据测算,预计光大益阳公司13年可收回投资。合作期满,该项目资产将完好、无偿移交市政府,未来政府在获得社会效益的同时还将获得一定经济收益。

 三是开展项目运作,为PPP项目积累经验。该项目是我市第一个PPP模式运作项目,也是第一个垃圾处理方式转型升级项目。自运营以来,光大国际与政府合作良好,不但为政府解决了“垃圾围城”之忧,其自身也通过售电收入和垃圾处理收费获得回报,垃圾处理付费也在政府财政承受范围内,合作期满后,政府还能获得一笔资产、一定收益,实现了政府、社会资本方双赢。该项目的良好运作,为即将在全省其他县(市)实施垃圾焚烧发电项目,进一步推进教育、养老、医疗、环保等公共事业项目PPP模式运作积累了成功经验。

六、存在的主要问题

(一)政府投资到位率较低,项目建设过度依赖社会资本资金。根据湖南省发改委核准批复,政府计划投资12890万元,预计实际投资11823万元。截止绩效评价日,该项目已建成运营14个月,仅到位资金6476万元,预计缺口5347万元(尚未进行审计),其中包括急需支付征地拆迁不足金额1707万元、政府方向光大国际借款本息3640万元。

(二)基地建设和拆迁安置进度较慢。政府资金到位不足,加上项目审批程序繁杂,建设方案多次修改和调整,影响了安置基地建设进度,导致部分拆迁户已在外临时居住近2年,给他们生产生活带来极大不便。同时,仍有少量环境防护带内房屋尚未拆迁,如果不尽快处理,可能引发上访和矛盾,影响该项目安全稳定运行。目前,高新区谢林港镇政府正在加快推进建设,今年底要确保安置户入住,急需建设资金。

七、建议

(一)严格项目运营监管。该项目虽然由社会资本方负责具体运营,但政府仍然承担公共服务的最终责任。垃圾焚烧产生的废气、渗滤液、飞灰和炉渣,如果不严格按规定工艺处理,其排放将造成潜伏性污染,成为巨大风险,各监管部门和人员对此务必保持高度审慎,要按照特许经营协议约定、国家法律法规和行业规范,齐抓共管,长抓不懈,对垃圾焚烧排放物、掩埋物、尤其是二噁英指标,要加强动态监测力度不放松,对环境防护带及附近违规搭建要加强执法管控不放松,确保项目安全稳定运行。

(二)加强垃圾分类引导和基础设施建设。垃圾分类是把有用物资如纸张、塑料、金属及废旧电器等从垃圾中分离出来,重新回收利用变废为宝,既提高垃圾资源的利用水平,又可减少垃圾处置量,实现垃圾减量化、资源化。目前,我国垃圾基本是混合垃圾,从投放、清运到处理均未进行有效分类,相关设施比较缺乏,回收体系也不完善。我市进入焚烧厂的垃圾为生活垃圾,虽已区分医疗垃圾、建筑垃圾和工业废弃物等,并经过废品回收、个人捡拾,但垃圾收运效果仍存在较大提升空间,建议政府加大基础设施建设力度,完善垃圾收运体系,加大垃圾收集点、中转站、转运车等设备设施的建设和更新,建立城乡垃圾一体收运处理机制。同时,增加垃圾分类设施设备投入,增强对垃圾分类的引导和强制力,逐步建立和完善垃圾分类机制,减少垃圾处置量,改善人类生活环境质量。

(三)启动项目审计,逐步到位政府投资。市住建局应抓紧组织项目审计,确定政府投资额。政府应根据财力情况,适度安排项目资金,尽快完成征地拆迁任务,按期归还光大国际本息。PPP是风险分担、利益共享的政府和社会资本合作模式,政府既要按照有关政策规定和协议约定加强项目监管,但又不能干预项目公司具体经营活动。鉴于PPP项目具有运作周期长的特点,政府有责任为项目的营运提供较为稳定的政治和法律环境,确保项目正常运行,助推进全市PPP项目落地。

 

                                2017915

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